A szlovák delegáció múlt heti hágai tárgyalását követően Lajčák külügyminiszter és Maďarič kulturális miniszter közös sajtótájékoztatón számoltak be az EBESZ kisebbségi főbiztosával, Knut Vollebaekkal folytatott tárgyalások eredményeiről. A sajtótájékoztatón büszkén nyilatkoztak arról, hogy a „kisebbségi kérdésekben leginkább hivatott” főbiztos semmi kifogásolni valót nem talált az államnyelvtörvényben, és „egy betű megváltoztatását sem követeli”, majd Magyarország “szörnyű szlovákellenes kampánya” felett háborogtak.
Aki a főbiztosi jelentést olvasta, annak kíváncsisága nagyon gyorsan csodálkozássá változhatott és joggal támadhattak kételyei, hogy ugyanazt a dokumentumot olvassa-e, mint amiről a szlovák miniszterek sajtótájékoztatójukon beszámoltak.
A főbiztosi jelentésről tudni kell, hogy nem egy lezárt anyag, hanem egy munkaanyag első változata, amelyet a főbiztos konzultációk során át egészít ki és pontosít. Ez a változat még a magyar féllel történt szakmai konzultációt megelőzően készült, tehát annak meglátásait nem is tartalmazza. A szlovák fél igyekezetét, hogy ezt a munkaanyagot – a nemzetközi gyakorlatban szokatlan módon – nyilvánosságra hozza, talán nem is motiválta más, mint annak tudata, hogy a későbbi változatok, a főbiztosnak az ügyben való további elmélyülését követően rájuk nézve már csak rosszabb lehet.
Az államnyelvtörvény módosításának törvényalkotási folyamatáról megállapítja, hogy a parlament “elég gyorsan” fogadta el a törvénymódosítás szövegét 2009. június 30-án, és „a módosításokat a Nemzeti Kisebbségekért felelős Főbiztostól kért vélemény kézhezvétele előtt fogadták el.” Megállapítja: „a jó gyakorlat azt tanácsolja, hogy az esetlegesen vitatott törvények esetén megfelelő figyelmet és időt kell biztosítani a visszajelzésekre az előkészítési és tárgyalási folyamatban.”
A következő részben, mely a „Mi fog változni” címet viseli, a törvénymódosítást részletes vizsgálatnak veti alá.
Megállapítja, hogy a törvény általános célja – az államnyelv védelmének erősítése –, a törvény több rendelkezésében is megismétlődik: például, hogy minden közigazgatási szerv köteles aktívan részt venni a törvény betartásának ellenőrzésében. „Az ilyenfajta előírások, miközben önmagukban elfogadhatóak a jelenlegi nemzetközi standardok alapján, de a lakosság nem-többségi részében aggodalmat kelthetnek.” Külön megjegyzi, hogy ráadásul a törvény egyik új bekezdése a személyi hatályt az állami és önkormányzati szerveken túl kiterjeszti a jogi személyekre, az egyéni vállalkozókra és magánszemélyekre: „ilyen rendelkezés aggodalomra adhat okot az arányosság követelményének való megfelelőségét illetően. Míg a nemzetközi és összehasonlító standardok az államnyelv támogatásának érdekében önmagában véve nem tiltják a nyelvi szabadság nem közterületeken való némi korlátozásának előírását, ez azonban nem korlátozhatja indokolatlanul a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait.”
A főbiztos szerint ennek az előírásnak nem kellene gondot okoznia az államnyelvtörvény és a kisebbségi nyelvtörvény közötti összefüggés figyelembe vételével: “Amennyiben az értelmezés jogrendszerrel összhangban történik, világos, hogy a törvény személyi hatályának kiterjesztése nem foglalja (és nem is foglalhatja) magában a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak korlátozását. Azonban, szűken (és rosszul) értelmezve, a rendelkezés közvetett eszközként használható a nemzeti kisebbségek más jogszabályokban biztosított nyelvi jogainak aláásására.” Példaként felhozza az államnyelvtörvény 3. § (2) bekezdését. Ez többek között a közlekedési vállalatok alkalmazottainak is előírja az államnyelv használatát a hivatalos érintkezésben: “A jogrendszerrel és alkotmánnyal összhangban lévő értelmezés annak kizárására vezet, hogy a buszvezető és utas közötti kommunikációnak feltétlenül államnyelven kellene történnie, minthogy ez többek között sértené a szlovák alkotmányban lefektetett etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét. A szöveg megfogalmazása azonban, aggodalmat kelthet a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek körében. Ez a példa mutatja, hogy a módosítások – elkerülendő a lehetséges eltérő értelmezéseket – nem javították az államnyelvtörvény átláthatóságát. Sőt, ez bizonyítja annak szükségességét, hogy a kisebbségi jogok mindenre kiterjedő, holisztikus módon legyenek kezelve. Szlovákia számára ez azt jelenti, hogy szükségtelen késedelem nélkül egészítse ki a Nemzeti kisebbségek nyelveinek használatáról szóló törvényt, és fontolja meg egy átfogó jogszabály elfogadását a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogairól. Addig is a szlovák hatóságoknak kellő figyelmet kell fordítaniuk arra, hogy ez új rendelkezés alkalmazása során biztosítva legyen a jogrendszerrel összhangban lévő és helyes értelmezés”.
A főbiztos külön foglakozik a 20%-os küszöb kérdésével, amely a kisebbségi nyelvtörvényben megszabott feltétele a kisebbségi nyelv hivatalos érintkezésben való használatának. Megállapítja, hogy a 20%-os küszöb a nemzetközi standardokkal összhangban van, mivel az esetek többségében ésszerű korlátozásnak tartják; DE az elfogadott módosítások sem oldják meg azt a problémát, hogyan határozható meg egy adott településen a 20%-os küszöb feltételének teljesülése. A jogszabályok szerint az utolsó népszámlálás adatai alapján kormányrendeletben hirdetik ki a feltételnek megfelelő települések listáját. Itt a gondok akkor jelenhetnek meg, ha egy kisebbség aránya a két népszámlálás között a küszöb alá csökken. Idézi a kisebbségvédelmi keretegyezmény teljesítését ellenőrző szakértői bizottság jelentéséből, hogy a népszámlálási eredmény, csak egyik és nem kizárólagos mutatója lehet a nemzeti kisebbség arányának. Megállapítja, hogy bár a küszöb felállítása összhangban van a nemzetközi standardokkal, a módosítás csupán fenntartja a “jelenlegi tisztázatlan helyzetet”. Véleménye szerint, nem az államnyelvtörvény feladata kezelni a küszöb teljesülésének megállapításával kapcsolatos problémát. „Azonban, a nyelvek (mind az államnyelv és mind a kisebbségi nyelvek) használatát érintő jogi előírások diszkriminációmentes alkalmazásának biztosítása érdekében , fontos, hogy a jogrendszer korszerűsítése során, a szlovák hatóságok a kellő figyelmet fordítsák erre a kérdésre.” Mivel a népszámlálási adatok a kisebbségek számának csökkenését tükrözik, „a küszöb feltétel negatív hatással lehet a nemzeti kisebbségekre, különösen a kisebbekre vagy kevésbé koncentráltakra.”
A továbbiakban a főbiztos pozitív lépésnek tartja, ha a közhivatalnokok esetében a felvételi eljárásban nem kell az államnyelvtudásról vizsga keretében számot adni, ez véleménye szerint segít a hivatali állások betöltése során elkerülni a kisebbséghez tartozó személyeket érintő hátrányos megkülönböztetést.
A kisebbségi nyelvek használatának gyakorlati biztosítása érdekében a főbiztos a következőket fogalmazza meg: „Jogrendszerrel összhangban lévő nézőpontról tekintve, ajánlatos lenne, hogy az államnyelvtörvény módosított változata utalást tartalmazzon a közhivatalnokok nyelvi képzésére, különösen azokon a településeken, ahol a kisebbségi nyelvek használata a közhivatalokkal való érintkezésben engedélyezett.”
Megdicséri a cseh nyelv kedvezőbb helyzetbe hozását, amely azért nem valósít meg hátrányos diszkriminációt más kisebbségi nyelvekkel szemben, mert a cseh és a szlovák rokon nyelvek és kölcsönösen érthetőek.
A szlovák nyelv kodifikációjával kapcsolatosan is további kidolgozást javasol, hogy utalás történjen a nyelvtudományi intézményekre. A jelenlegi alakban a törvény nem egy független szervezetet, hanem a kulturális minisztériumot ruházza fel kodifikációs hatáskörrel. Itt külön szabályzatok elkészítését javasolja független szakértők és intézmények bevonása érdekében, amely „az egész folyamat átláthatóságát javítaná”.
A médiában való nyelvhasználattal is külön pontban foglalkozik. Megállapítja, hogy „bár nem az államnyelvtörvény feladata a nemzeti kisebbségek nyelvi jogainak kiterjesztése, e törvény módosítását más törvények felülvizsgálatának kell követnie, hogy az egyensúly ne boruljon fel az államnyelv védelmének legitim célja és a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek azon joga között, hogy nyelvüket a nyilvános, szociális, gazdasági és kulturális életben használják. Ami a médiát illeti, rendkívüli fontosságú, hogy a nemzeti kisebbségek teljes mértékben gyakorolhassák jogukat saját nyelvű média létrehozására és fenntartására, és a közszolgálati médiában saját nyelvükön legyen biztosítva számukra műsorszórási idő. Lényeges, hogy az állami szervek ne szabályozzák túl ezt a területet, különös tekintettel a magán médiára, amelynek elvben a nyelvi szabadságon kell alapulnia.” A főbiztositt is hangsúlyozza a jogrendszer egészével összhangban lévő értelmezés fontosságát. Idézi a kisebbségvédelmi keretegyezmény 10. cikkét, amely szerint minden nemzeti kisebbséghez tartozó személynek a véleménynyilvánítási szabadsága magába foglalja „az információk, az eszmék megismerésének és közlésének szabadságát a kisebbség nyelvén, országhatárokra tekintet nélkül és hatósági szerv beavatkozása nélkül.” Itt a kisebbségi főbiztos médiával kapcsolatos saját korábbi iránymutatására is hivatkozik, amely szerint „egyes nyelv(ek) támogatását célzó intézkedések nem korlátozhatják más nyelvek használatát” , valamint „bármely nyelv támogatását célzó intézkedések a műsorszórással terjesztett médiában nem károsíthatják meg a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeket jogaiknak élvezetében. A kisebbségi nyelvű műsorszórással terjesztett médiában a feladatokat és korlátozásokat világosabban kell megfogalmazni, különösen a nem kisebbségi nyelvnek számító idegen nyelvekre vonatkozó szabályok ellenében.”
Továbbiakban az államnyelv egyéb területeken történő használatát szabályozó rendelkezésekkel foglalkozik. Itt kiemeli a törvénynek azt a rendelkezését, amely a rendőrség és a fegyveres testületek számára az államnyelv kizárólagos használatát írja elő. Ehhez kapcsolódóan a főbiztos javasolja annak megfontolását, hogy a törvényben utalás történjen a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozóan azokon a területeken, ahol a nemzeti kisebbségek nagy koncentrációban élnek. Ismét egy korábbi főbiztosi dokumentumra hivatkozik (A multietnikus társadalmakban folytatott rendőri tevékenységről szóló 2006. februári ajánlás), melynek 13. pontja javasolja, hogy a rendőrség „biztosítsa, hogy képes legyen kommunikálni kisebbségi nyelven a kisebbségekkel, ahol csak lehetséges egy többnyelvű testület toborzásával és kiképzésével, valamint képzett tolmácsok alkalmazásával”.
Az egyházaknak és vallási közösségeknek a nyilvánosság felé irányuló ügyvitelével kapcsolatosan a törvény előírja az államnyelv használatát. Itt a nemzeti kisebbségek nyelvi jogaival kapcsolatos oslói ajánlásokra (1998) hivatkozik, amely elismeri, hogy „az állam megkövetelheti az egyházak jogi erővel bíró és a polgári állapotra vonatkozó dokumentumainak az állam hivatalos nyelvén is történő vezetését. Ez a követelmény azonban nem terjedhet túl a szigorúan vett szükséges nyilvántartási célokon…”.
Végül a főbiztos megjegyzi, hogy „a törvényben használt terminológia problémákat kelthet a helyes értelmezést illetően, mivel nem tűnik mindig következetesnek”. Ajánlja „a terminológia egységesítését, számításba véve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait”.
A következő részben a törvény felügyeletét és a bírságokat szabályozó szakaszokkal foglalkozik. Leszögezi, hogy az államnyelv használatára vonatkozó előírások megszegését szankciókkal sújtani legitim, azonban lényeges, hogy ezek ne valósítsanak meg hátrányos megkülönböztetést a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyekkel szemben.
„A kétnyelvűség előírása nincs ellentétben a nemzetközi standardokkal, azonban a büntetések kiszabása könnyen feszültségeket teremthet vagy növelhet, ezért elvből kerülni kellene. Ahol be van vezetve, ott rendkívüli óvatossággal kell alkalmazni a hatóságoknak. Ezért a szankcióknak kivételeseknek, pontosan meghatározottaknak és hatásukban rendszeresen felügyeltnek kell lenniük.”
A továbbiakban olyan analóg példákat hoz fel más országokból, amikor a hatóságok erősítették az államnyelv védelmét büntetések előírásával. Ilyen esetben az alkotmánybíróságok mindig felszólították a parlamentet, hogy megfelelően egyensúlyozzanak a nyelv védelme és a személyek szólásszabadsága között. A francia Conseil Constituniel a szankciók többségét eltörölte az idegen nyelvek használata elleni törvényben. Hasonlóképpen a kanadai legfelsőbb bíróság is a francia nyelv Quebec-i használatát támogató törvényben módosításokat kényszerített ki, hogy ez más nyelvek használatára – különösen magán intézményekben – indokolatlan korlátozásokat ne tartalmazzon. A német alkotmánybíróság pedig kimondta, hogy „a nyelv alapvető szabadság, ezért rendszerint a lehető legkisebb fokban kellene normatív szabályozás tárgyának lennie.”
A főbiztos szerint: „Ezért az előírások ellenőrzésének és szankcionálásának óvatos alkalmazása kötelező azokon a területeken, ahol a nemzeti kisebbségek hagyományosan és nagy számban élnek. Ebben az összefüggésben a parlament által elfogadott végleges szöveg úgy tűnik, hogy a rendelkezéseket szigorúbbá tette, ahelyett hogy rugalmasabbá tette volna, melyre úgy kell tekinteni, mint negatív fejlődésre. A fokozatos szankcionálási rendszer helyett, amelyben a bírságok kiszabása csak utolsó lehetőségként szerepelt, az utalás az ismételt írásbeli felszólításra kikerült a szövegből.” Továbbá „a szankcióknak végső eszköznek kell lenniük, és kivetésüknek nehezebbé, nem könnyebbé kell válniuk. Ajánlott, hogy legalább előírásuk alkalmazása rendszeresen figyelemmel legyen kísérve, és ahol szükséges egy idő után felülvizsgálatra kerüljön.”
A főbiztos szerint a bírság összege túl széles sávban lett meghatározva (100-tól 5000 EUR-ig), és pontosabb szabályozás kívánatos ebből a szempontból a visszaélések kockázatának csökkentése érdekében. Továbbá a módosított törvény alkalmazásával kapcsolatban felhívja a szlovák hatóságok figyelmét, hogy „legyenek tudatában, a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyekre is irányuló szankcionálási rendszer lehetséges hatásaival. … Végül, mivelhogy a rendelkezések megszövegezése inkább homályos, további figyelem szükséges az önkényes értelmezés elkerülésére.”
A Külügyminisztérium által csak utólag nyilvánosságra hozott befejező rész az „Összefoglaló megjegyzések” címet viseli:
„Összefoglalva, az államnyelvtörvény módosításai legitim célt követnek, és általában összhangban vannak a nemzetközi standardokkal. Néhány elem azonban kérdéseket vet fel – vagy az alkalmazástól függően vethet fel – a nemzetközi standardokkal és a Szlovák Köztársaság alkotmányos elveivel való összhangjukat illetően. Mindenekelőtt fontos a törvényt a teljes jogi keret kontextusában értelmezni: Ez annak megállapításához vezet, hogy miközben a törvény módosításai általában nem különösebben vitásak, minden következményének – beleértve a más jogszabályokra gyakoroltaknak, alapos vizsgálata szükséges”.
„A megfelelő egyensúlyt kell garantálni egyrészt az államnyelv védelme és támogatása, másrészt a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogai között. Ez a törvény nagymértékben követi a korábbi célt, de ugyanakkor lényeges előírásokat tartalmaz olyan területekre vonatkozóan, amelyek más jogszabály – a Nemzeti kisebbségek nyelveinek használatáról szóló törvény által is le vannak fedve. A kisebbségeket érintő rendelkezéseknek ez az átfedése a különböző jogszabályokban jogbizonytalanságot okozhat, és eltérő értelmezésekhez vezethet, amelyeknek negatív hatása lehet a nemzeti kisebbségek általános jogi helyzetére Szlovákiában. Most, hogy további lépések történtek az államnyelv védelmében és támogatására, meg kellene fontolni a Nemzeti kisebbségek nyelveinek használatáról szóló törvény átalakítását, azzal a szándékkal, hogy erősítsék a nemzeti kisebbségek jogait, és hogy teljes mértékben otthon érezzék magukat Szlovákiában.”
„Ebből a szempontból, a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló átfogó törvény továbbra is fennálló hiányát kellene rendezni. Egy ilyen törvény az eltérő célok, – melyek mindegyike legitim – közötti egyensúlyt láthatóbbá tenné és fontos megnyugtató hatása lenne a nemzeti kisebbségek tagjaira. Túlzó elvárni tőlük, hogy a jogi előírások jogrendnek megfelelő értelmezésének tudatában legyenek, és az államnyelvtörvény erősítésével kapcsolatos aggodalmaikat meg kell érteni és számításba kell venni, még akkor is, ha az őket érintő jogi helyzet nem változik radikálisan, mint a jelen esetben.” Itt a főbiztos saját szavait megerősítendő, a kisebbségvédelmi keretegyezmény teljesítését ellenőrző szakértői bizottság második jelentésére hivatkozik, amely szintén ilyen átfogó, a kisebbségek jogállását rendező törvény elfogadását javasolta.
„ Ami a módosítások egyedi tartalmát illeti, ezek többsége összhangban van a nemzetközi standardokkal és összhangban lévőnek tűnik azokkal a vállalásokkal, amelyekre Szlovákia kötelezte magát a kisebbségvédelmi keretegyezményben, a Regionális- vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájával és a hazai alkotmányos kerettel. Azonban, a kihangsúlyozott területeket újra kellene gondolni és gondosan meg kellene vizsgálni a szlovák hatóságoknak, egyeztetve a nemzeti kisebbségekkel.”
A bemutatott idézetek alapján is világosan kitűnik, hogy a szlovák fél állítása nem helytálló. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet nemzeti kisebbségekért felelős főbiztosának tapintatos hangvételű értékelése több pontban is lényeges kritikát fogalmazott meg az elfogadott törvénymódosítással kapcsolatosan. Sőt, konkrét megoldásokat is javasolt. Értékelésének záró soraiban kimondottan felhívja a szlovák hatóságokat a nyelvtörvény vitás rendelkezéseinek felülvizsgálatára, mégpedig a nemzeti kisebbségekkel folytatott párbeszéd keretében.
A főbiztos értékelése első állomása lehet annak a folyamatnak, amely végül az államnyelvtörvény számunkra elfogadhatatlan rendelkezéseinek módosításához vezethet. Amíg magunk nem fogadjuk el a nyelvünk másodrendűségét valló szemléletet és rendelkezéseket, egy Szlovákiánál erősebb állam sem lenne képes ilyen törvényt félmilliós nemzeti kisebbségére ráerőltetni. Tudatosítanunk kell, hogy végső soron saját ellenállásunk erejétől és elszántságunk mértékétől függ, hogy a nemzetközi szervezetek milyen határozottsággal állnak ki mellettünk.
dr. Horony Ákos
Felvidék Ma
