A Gondola alábbi írása azt boncolgatja, hogy az egyes közép-európai országokban miként fogadták a bevezetett vagy a tervezett reformokat.
2008. május 26-án a magyar Országgyűlés hatályon kívül helyezte a 2006-ban útjára indított egészségügyi reform legfontosabb elemét: a társadalombiztosítási rendszer több- pénztáros modelljét, mely koncepcióban 49% erejéig magántőke is tulajdont szerezhetett volna, a vizitdíjat és a kórházi napidíjat (szakzsargon szerint a co-paymentet) pedig az ellenzéki Fidesz által kezdeményezett népszavazás söpörte el.
A szlovákiai Fico-kormányzat éppen akkor állította az egészségügy és a szociális rendszer átfogó reformját, amikor a magyar kormányzati tényezők ebbe belefogtak, 2006-ban. Két évnek kellett elmúlnia, hogy „kövessük” az átfogó reformok elutasításában a Szlovákiát, bár Ficoék arra ügyeltek, hogy gazdaságpolitikájukkal ne veszélyeztessék elődeiknek az euro bevezetése terén elért makrogazdasági eredményeit. Ha mindez igaz, jövőre a szlovákok új pénznemmel, az euróval fognak megismerkedni, ami mégiscsak nagy változásnak minősíthető. Ezzel együtt is leáldozóban van e két országban az egészségügy és a szociális rendszer reformjának ideája, a kormányon lévő politikusok jelenleg a két országban népszerűségük megtartására (Szlovákia) vagy népszerűségük visszaszerzésére törekszenek(Magyarország). A „reformdühnek” tehát egyelőre vége, de annak kiváltó okai ezzel még nem szűntek meg, mert az egészségügy és a nyugdíjrendszer mind nehezebben lesz majd finanszírozható, és ha ez a tétel igaz a nyugat-európai országokra, akkor térségünkre különösen az.
Ez az elemzés elsősorban az egészségügyi reformok szlovákiai és magyarországi sorsán keresztül azt feszegeti, beszélhetünk-e az átalakításokat ihlető „harmadik út” szociáldemokrata ideológiájának itthoni (illetve térségi) bukásáról.
Egészségügyi reformok szlovák és magyar módra
Az állampolgár növekvő felelősségtudatának, öngondoskodásának és kockázatvállalásának Anthony Giddens vezetésével kidolgozott, a baloldal megújítását célul kitűző harmadik utas ideológiája –Tony Blair hatalomra jutásával- először az Egyesült Királyságban, aztán Gerhard Schröder kancellársága idején (azon belül is az „Agenda 2010” 2003-as bevezetésekor), majd 2006-2007 között Magyarországon élte virágkorát. Ezekben az országokban a baloldali kormányok a giddensi alapelvek szerint hozzáláttak a szociális ellátórendszerek átalakításának népszerűtlen feladatához. A módszerek különbözőek, a hivatkozott okok viszont hasonlóak voltak: a társadalom elöregedése miatt egyre nehezebb biztosítani a növekvő nyugdíjas társadalom ellátását, az egészségügyi rendszer a technikai eszközök fejlődése és a lakosság élettartamának meghosszabbodása miatt egyre több pénzt emészt fel, aminek előteremtése túl nagy terhet ró az állami költségvetésre. A szociáldemokrata kormányok ezért szükségesnek látták az állampolgároknak a jóléti rendszerek költségeihez még nagyobb hozzájárulását: ami a nyugdíjrendszert illeti, ez jelentette az előgondoskodás serkentését (magánnyugdíjpénztárak), a nyugdíjkorhatár felemelését. Nem vetették el a tandíjat az állami egyetemeken, mondván, aki felsőoktatási diplomát szerez, eleve nagyobb előnnyel indul a munkaerőpiacon, ezért a társadalommal szemben úgy korrekt, ha a hallgató hozzájárul taníttatása költségeihez, a rászoruló, tehetséges diákokat külön ösztönző-rendszerrel kell támogatni. Az egészségügy területén a kormányok felmondták a társadalommal kötött korábbi hallgatólagos szerződést: az egészségügyi járulékon kívül az ellátást igénybe vevő polgár jogszabály szerint nem volt köteles hozzájárulni a betegellátás költségeihez, ezt esetleg az orvosnak juttatott paraszolvenciával teszi meg. A regnáló kormányzat ideológiai alapállásától függetlenül az új „szerződés” szerint a polgár az ellátás helyszínén is járuljon hozzá az orvosi ellátásához (co-payment bevezetése Európa számos országában, így pl. Németországban, Magyarországon, Csehországban, Szlovákiában).
Magyarországon Gyurcsány Ferenc lépett – méghozzá nyíltan – a „harmadik út” nyomdokaiba.
Szlovákiában is a korábbi egészségügyi reformok részbeni hatálytalanításának lehetünk tanúi. Ott a szereposztás a következő: a jelenlegi kormányzati többség vont vissza illetve módosított az előző kormány által hozott egészségpolitikai reformintézkedéseket, az ottani ellenzék és a szakmai szervezetek jelentős részének ellenkezése dacára. Ott azonban az ellenzéki politikusok kevésbé voltak eredményesek magyar kollégáiknál, ugyanis a 2006 óta hivatalban lévő Fico-kormány olyan népszerű intézkedést hozott, mint a vizitdíj, kórházi napidíj eltörlése, amelyet éppen a mostani ellenzéki pártok vezettek be az előző ciklusban kormányzati pozícióból. A szlovákiai ellenzéki oldalt saját megosztottsága, pártjai közti ellentétek jelenleg megnehezítik erőteljes alternatíva felmutatását, s ha így haladnak tovább a dolgok, a legnagyobb kormánypárt, a Smer 2010-es választásokon is képes lehet győzelmet aratni. Furcsa fintora asorsnak, hogy az MSZP most hasonlót csinált, azzal a fontos különbséggel, hogy a szocialisták korántsem önszántukból rombolták le azokat a reformokat, amelyeket – ha némileg fél szívvel is – de felvállaltak.
Szlovákia manapság Magyarországon gyakran „bezzeg gyereknek” tűnik, s gyakori hivatkozás történik, hogy az ottani politikának a konzervatív-liberális Dzurinda-kormány második ciklusában (2002-2006) volt mersze mélyreható reformokat bevezetni, amelyek segítségével a szlovák gazdaság évek óta dinamikusan fejlődik, miközben Magyarország folyamatosan veszített versenyképességéből. E megközelítés keretében gyakran hivatkoztak, pl. az adópolitikában az egykulcsos rendszer bevezetésére. Gyakran vontak közéleti szereplőink, elemzőink párhuzamot a magyar és a szlovák egészségügyi reformok közé. Utóbbinál a magyarországi politika azonban nem pusztán a szomszédban lévő folyamatok megfigyelésénél cövekelt le (miközben a magyar adórendszer többkulcsos maradt) hanem – a szlovákiai reform több fontos elemét is beépítette az egészségügy átalakítása kigondolásakor és keresztülvitelekor1.
A rendszerváltozás után két ország rendszerei között abban nem volt különbség, hogy az egészségügyi járulékokból fenntartandó egységes, mindenkire kiterjedő társadalombiztosítás működött, amelynek keretében minden állampolgár jogosult volt az egészségügyi ellátásra. Magyarországon megmaradt az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) monopóliuma, Szlovákiában viszont már 1994-95-ben lezajlott az egységes társadalombiztosítás több-szereplőssé való átalakítása. Hangsúlyozni kell, hogy az SZDSZ eredeti koncepciója szerinti versenyalapú, egymással rivalizáló magánbiztosítók alkotta társadalombiztosítás tisztán még a példakép Szlovákiában sem valósult meg. Ott ugyanis törvényben rögzítették, hogy az adófizetők járulékaiból fenntartott társadalombiztosítás mindenkire kiterjed, azaz rögzítették az egészségügyi ellátás mindenki számára való elérhetőségének követelményét. Az állam dominanciája annak ellenére fennmaradt, hogy a magántőkét beengedték, ugyanis a több egészségbiztosító között kettő állami tulajdonban volt, amelyekhez a biztosítottak jóval több mint kétharmada tartozott. Ugyanakkor lehetővé tették az állampolgárok számára az állami egészségbiztosítókból a magánbiztosítókhoz való átmenetelt, ebben az értelemben valódi versenyről beszélhetünk, mert az állam által fenntartott biztosítók egyre inkább arra kényszerültek, hogy komolyan vegyék a magánbiztosítók jelentette kihívást. Bár évekig káosz uralta a rendszert, de a 10-12 biztosítóból a 2000-es évek első éveire már csak három maradt meg, így viszonylag letisztult rendszer alakult ki. Különösen a külföldi tulajdonú Penta-csoport hódított el mind több ügyfelet az állami biztosítóktól az utóbbi években, de sikeresnek bizonyultak a piacon más szereplők is.2 Látható ebből, hogy nincs szó arról, hogy a szlovák állam teljesen privatizálta volna a társadalombiztosítást, az viszont igaz – és ez a magyar liberális egészségpolitikusok érveit erősítette -, hogy a magántőkét beengedte a rendszerbe, méghozzá megengedőbben, mint ahogy azt MSZP-vel nagy nehezen kialkudott kompromisszumban a később megszavazott törvényben rögzítették a magyarországi kormánypártok. A magyar egészségpénztárakról szóló törvény ugyanis-ellentétben a szlovák megoldással- egyetlenegy biztosítóban sem engedte meg a magántőkének a teljes tulajdoni hányadot, csak a már említett 49%-os arányt, ami elég messze esett az SZDSZ eredeti egészségpolitikai elképzeléseitől.3 Tovább erősítette a magánbiztosítók pozícióját az a jogszabályi rendelkezés, amely megengedte a biztosítóknak nyereség képzését.
A második Dzurinda-kormány egészségpolitikai reformjaiból többet is adaptált az SZDSZ által delegált Molnár Lajos, majd Horváth Ágnes vezette Egészségügyi Minisztérium. Szlovákiában már korábban létrejött az Egészségügyi Felügyelet, amelynek feladata az egészségbiztosítók és a kórházak szakmai ellenőrzése lett, széles jogosítványokkal. Követendő lett az a szlovák példa is, hogy az egészségügyet biztosításalapúvá tették, ami azt jelentette, hogy minden állampolgárnak biztosítási jogviszonnyal kell rendelkeznie, még a nyugdíjasoknak, gyerekeknek is, akik már/még nem fizetnek járulékot-utána az állam fizeti azt. Mivel a járulékok a biztosítókhoz folytak be, azok érdekeltek is lettek a járulékok minél hatékonyabb beszedésében.
Alighanem az is követendő példa volt a magyar liberálisok számára, hogy Szlovákiában a 2004-es egészségügyi törvénycsomag előírta az állami/önkormányzati tulajdonban lévő kórházak részvénytársasággá átalakítását. A hangoztatott cél a nagyobb pénzügyi hatékonyság elérése, de mivel a gazdasági társaságokban mások is tulajdont szerezhetnek, a privatizációtól való félelem miatt tiltakozás hullám indult el, s a választások közeledtével a Dzurinda–kormány felfüggesztette a szerkezeti átalakítás végrehajtását. Igaz, ez sem akadályozta már meg a Fico vezette Smer 2006-os győzelmét és kormányra kerülését.
Amikor tavaly, illetve ez év elején még úgy tűnt, hogy az MSZP-SZDSZ kormánykoalíció elkötelezett a nagy nehezen kialkudott, több-pénztáras egészségbiztosítási modell mellett, Orbán Viktor Fidesz-elnök korábban többször is kijelentette, hogy pártja hatalomra kerülése esetén felül fogják vizsgálni a baloldali-liberális koalíció által létrehozott rendszert, és vissza kívánják majd állítani az egységes állami társadalombiztosítást. A hogyanra és a mikéntre vonatkozó felvetésekre nem reagált hosszan, annyit azonban megjegyzett, hogy az állam kezében megvannak a kellő és törvényes eszközök a korábbi állapot visszaállításához. Ennek fényében tanulságos Szlovákia esete, mert a jelenlegi Fico-kormány élesen szembehelyezkedik az elődje által kialakított ill. módosított több- biztosítós modellel és konkrét lépéseket is tett már az üzleti egészségbiztosítók ellen, eddig úgy tűnik, sikerrel. Nem kell olyan drasztikus intézkedésekre gondolni, mint az üzleti biztosítói rendszer egy törvénnyel való felszámolása, a biztosítók megszüntetése, amelyek – figyelemmel pl. egy demokratikus jogállamnak a törvényesen szerzett jog védelmének princípiumára – jogi szempontból amúgy is problematikusak lehetnének. Fico szlovák kormányfő, igénybe véve a parlament többségét, mindössze az állam eszközeivel élt az egészségügyi biztosítókkal szembeni küzdelmében. Fico már az előző ciklusban és a választási kampányban sem rejtette véka alá, hogy helyteleníti a társadalombiztosítás lezajlott átalakulását. Talán érdemes felhívni a figyelmet, hogy amikor 2006 nyarán nem sokkal beiktatása előtt a külföldi politikusok helytelenítették azt, hogy Fico a szélsőségesnek minősített Szlovák Nemzeti Párttal és Mečiar vezette HZDS- el készült koalícióra, már akkor lehetett tudni, hogy Fico fel kíván lépni a magánbiztosítók ellen, amelyek külföldi tulajdonosai miatt nemzetközi dimenziója is lett ennek az ügynek. Éppen ezért elképzelhető, hogy a Fico-kormány elleni, kezdetben magasra csapó külföldi ellenérzéseket nem pusztán a demokráciáért és a kisebbségi jogokért való aggódás motiválta, hanem egyes külföldi befektetők anyagi érdekei is, amelyeket a Fico-kormány megsérteni igyekezett. Nagy felzúdulást keltett emellett, hogy az új kormányfő a korábbi privatizációs szerződések felülvizsgálatát, a külföldiek által tulajdonolt monopóliumok elleni fellépést is kilátásba helyezte, ami például a MOL szlovákiai pozícióját is érinthette, mert a magyarországi olajtársaság évekkel korábban éppen a Slovnaftot vásárolta fel. Aligha állunk messze az igazságtól, ha azt állítjuk, hogy a magyar és szlovák állam közti viszony lehűlésének oka nem pusztán a kisebbségek helyzetének eltérő megítélésében rejlik, hanem kőkemény gazdasági érdekellentétekben – legfeljebb utóbbiról a nyilvánosság nem nagyon értesül.
Fico kormányfőként megüzente a magán-egészségbiztosítóknak, hogy célja az egészségügyi rendszerből való kiszorításuk. Mivel azonban súlyos érdeksérelemre készült az új kormány, és jogi aggályok is felvetődtek, alaposan elő kellett készíteni az ezzel kapcsolatos szabályozást. 2007 októberében némi koalíciós huzavona és a magánbiztosítók és az ellenzék heves tiltakozás után hatályba lépett az a törvény, amelyik jelentősen korlátozta az egészségbiztosítók mozgásterét. Az egyébként rövid jogszabály kimondta, hogy a biztosítók teljes bevételük 3,5 % százalékát költhetik működésre, nyereségüket pedig csak az ellátás biztosítására költhetik. Néhány hónap múlva az Európa Biztosító az elfogadott törvényre hivatkozva beszüntette a működését, a szlovák kormányfő így elkönyvelhette első komoly sikerét a magánbiztosítók elleni küzdelmében.
Amint láthattuk, Orbán Viktornak igaza volt abban, hogy az „államnak megvannak a kellő eszközei” ahhoz, hogy egy neki nem tetsző korábbi rendszer-átalakításba belenyúljon. A kormány illetve a parlament kormánypárti többsége a jogszabályok alakításával nem pusztán kedvező helyzetet tud teremteni, de anyagi hátrányokat is tud okozni potens befektetőknek, cégeknek. Itt gondolunk olyan lehetőségekre, mint a nagyberuházások engedélyeinek törvényei szabályozással való elhúzására. Megteheti a kormányzat, hogy nem hosszabbítja meg egy külföldi cégnek a lejáró adókedvezményét, a versenyhivatalt felkéri, hogy sűrűbben vizsgálja ki egyes cégek kartellügyeit (mások felett meg hunyjon szemet). Nagy állami beruházások esetében a pályázatok odaítélésénél háttérbe szoríthat egyes cégeket, másokat preferálhat. Az adóhivatal jó eszköz arra, hogy az állam a neki nem tetsző gazdasági szereplőket zaklassa illetve azokról – átfogó ellenőrzés keretében – fontos üzleti titkokat tudjon meg. Az megint más, bár fontos kérdés, hogy ezen eszközök túl gyakori és helytelen használata visszaüthet az adott kormányra, különösen, ha nem egy gazdag országról lévén szó az államnak nincsenek nagy anyagi tartalékai. A külföldi cégek ugyanis természetesen továbbállhatnak, ha a gazdasági környezet túlságosan kedvezőtlenre fordul – ez esetben, az országban megnőhet a munkanélküliség, s egyéb gazdasági bajok is kialakulhatnak. Mindenesetre Fico kormányfőként óvakodott is a gazdaságpolitikájában a multinacionális cégek elleni túl kemény fellépéstől.
A szlovák kormány korlátozott mozgásterére utal az is, hogy a Fico- kormány contra magánbiztosítók közti harc nem dőlt el még végleg, mert a Penta-csoport egyelőre nem omlott össze, tartja pozícióit. A következő két év nagy kérdése, hogy a más országokban is befektetésekkel rendelkező cégcsoport meg tud-e maradni a szlovák piacon.
Ficónak a társadalombiztosítással kapcsolatos felfogását csak akkor érhetjük meg, ha azt nem elszigetelten értelmezzük. A szlovák kormányfő felfogása Giddens által is bírált régebbi szociáldemokrata felfogást tükrözi inkább: eszerint az államnak minél több eszközzel kell gondoskodnia a polgárairól, amibe belefér a vizitdíj eltörlése épp úgy mint az energiaárak állam által féken tartása. Bár Fico a Smer létrehozásakor még éppen a blairi politika illetve a harmadik út mellett tett hitet, azóta ő már letért erről az útról. Eddigi kormányzása azt sugallja, hogy az államnak minél több eszközt kell megszereznie a céljai elérése érdekében, amikkel jóléti intézkedéseket tehet vagy megkísérelheti megzabolázni a gazdaság egyes kulcsszereplőit is, ezzel is hatalmát erősítve.
Hogyan tovább?
A 2008. március 9-i népszavazás és az SZDSZ kormánykoalícióból való kilépése után nagy a valószínűsége annak, hogy 2010-ig Magyarországon nem lesz már nagyarányú reform, mert a kormányon lévők a 2009-ben esedékes Európai Parlamenti választások, de különösen a 2010-es országgyűlési választásokig hátralévő időszakban már nem mernek majd belefogni olyan változtatásokba. Ezek bár szükségesek is lehetnek a társadalmi alrendszerek, a közigazgatás átalakítása révén, de elkerülhetetlenül sok konfliktussal járnának és ezzel tovább veszélyeztetnék a baloldal későbbi kormányon esélyét.
A Fidesz valójában most aratta a 2006-ban megkezdődött ciklusban legnagyobb politikai győzelmét, nem pedig a március 9-i népszavazáson. Utóbbin persze fontos, szimbolikus intézkedések (vizitdíj, kórházi napidíj, képzési hozzájárulás állami finanszírozású szakokon) eltörlésére került sor, s ma már látjuk, hogy a népszavazási vereség felgyorsította a kormánykoalíció felbomlását. Csakhogy ezen intézkedések néhány milliárdos, vagy több évre átnyúlóan néhány tízmilliárdos hatása eltörpül azon nagyságrend és tét mellett, hogy kik ill. mely szervezetek, gazdasági érdekcsoportok diszponáljanak a társadalombiztosítás ezermilliárdos vagyona illetve a beszedett járulékbevételek fölött.. A kisebbségi kormányzásból fakadó szűkebb mozgásteret figyelembe véve az sem lenne meglepő, ha a mostani parlamenti ciklusnak ez lett(volna) a legfontosabb törvényhozási ciklusa, amelyet az a Fidesz tudott megakadályozni, amelyik valamivel kevesebb parlamenti mandátummal rendelkezik, mint a korábbi ciklus idején. Hatalomtechnikai szempontból tehát a jobboldali párt rendkívüli teljesítményt nyújtott, alig találunk ehhez hasonlót a modern európai politikában, hogy ilyen nagy horderejű kérdésben az ellenzék képes lett volna meghátrálásra kényszeríteni a kormányt. Ehhez képest a Fidesz még nem is rendezett nagy ünneplést, pedig hosszú, kitartó küzdelmével egy fontos ügyben mért vereséget riválisára.
Az MSZP ezzel ideológiai szempontból is nehéz helyzetbe került. A párt letért arról a giddensi útról, amire Gyurcsány Ferenc vitte, s ebben a kormányfőnek is partnernek kell lennie, ha nem akarja hatalmát már most elveszíteni. A neoliberális szakpolitikák ugyanis egyelőre Magyarországon és Szlovákiában is megbuktak, mert megtörtek azok a politikai erők, amelyek végigvihették volna a reformelképzeléseket5. Ha viszont 2010 után kormányon is marad az MSZP, akkor szembe kell néznie azzal, hogy milyen elképzeléseket dolgoz ki a nagy ellátórendszerek finanszírozására. Ha a harmadik utat nem választhatja, akkor térjen vissza a gondoskodó állam régebbi eszméjéhez? De akkor mi lesz a globalizáció, az információs társadalommal kapcsolatos kérdésre adandó adekvát válaszokkal , amelyekkel a hagyományos szociáldemokrácia még nem szembesült vagy legalábbis nem ilyen mértékben? Lesz-e átfogó programja a mind inkább tolódó cigánykérdés kezelésére, a feszültségek csillapítására?
Az MSZP eddigi kudarca a Fideszt is alaposan el kell, hogy gondolkoztassa, mert kormányra kerülése esetén majd neki kell ezekkel a nagy feladatokkal szembesülnie. A párt azonban tavaly még csak elkezdte elképzelései modernizálását az Erős Magyarország c. alapprogram nyilvánosságra hozatalával. A nagy talány, hogy 2010-re a párt lesz–e olyan állapotban mind szervezeti, mind ideológiai szempontból, hogy egy modern, konzervatív néppártként kormányra kerülve megalapozott elképzelésekkel vágjon neki a következő ciklusnak.
Aranyszabálynak tűnik mélyreható reformok bevezetésekor, hogy azokat nem lehet vagy legalábbis nagyon kétséges az érintett csoportok nagy részének akarata ellenében bevezetni, ezért törekedni kell a minél szélesebb konszenzus megteremtésére.6 Se Szlovákiában, sem Magyarországon nem fordítottak a döntéshozók elég figyelmet az érintett csoportok maguk mellé állítására, ami az egyik fő oka a reformok megakadásának.
A németországi „Agenda 2010” reformcsomagot – annak egyik fő elemét, a munkanélküli és a szociális segély összevonását – a következő kormánykoalíció is lényegében fenntartotta. Ezt pedig az tette lehetővé, hogy ellenzék és kormány meg tudott egyezni ennek elfogadásában, azaz az akkor még ellenzékben lévő CDU a nevét adta ehhez a népszerűtlen döntéshez. Az is igaz persze, hogy a demokratikus politika kultúrának már öt évtizedre nyúló rutinja van Németországban, abban, hogy bizonyos fontos és bonyolult ügyekben a közélet szereplői megegyezésre jutnak. Látva Magyarország előtt álló feladatok nagyságát és sokaságát, alighanem jót tenne nekünk, ha ezt a kultúrát mihamarabb el tudnánk sajátítani.
Gondola/ Nagy Attila Tibor
