Dr. Kvarda József az MKP Stratégiai Tanácsában a jog és önkormányzás szakmai műhelyt vezeti, egyben a Nagyszombati megyei önkormányzat alispánja. A január 29-én tartott konferencián ismertette a párt stratégiai programjába javasolt dokumentot.
(A Magyar Koalíció Pártja Stratégiai Tanácsa jog és önkormányzás műhelyének javaslata)
I. A cél és a feladat
A magyar nemzet Szlovákiában élő közössége számára, közösségi létének megtartása, jövőjének tervezhetősége, társadalmi létének fejlődése szempontjából életbevágó kérdés, hogy megteremthető legyen olyan önálló, törvény által biztosított intézményrendszere, amely keretében a saját ügyeit önállóan intézheti, ezekkel kapcsolatban határon átívelő és nemzetközi kapcsolatokat tarthat fent, meghatározhatja és felügyelheti a nemzeti azonosságtudatának ápolására szükséges intézmények működtetését és az ehhez szükséges közpénzt és közvagyont, valamint döntő befolyással lehet az általa lakott terület gazdasági és hálózati fejlesztésére, szociális kiadásaira valamint közszolgálati tevékenységére.
Feladatunk olyan jogok kereteinek a meghatározása, intézményi lépcsőfokoknak, valamint szerkezeteknek a felvázolása, amelyek által elérhetők ezek a célok.
II. A kérdéskör meghatározása
A jog mibenléte:
A jog és a törvény két különböző területe a szellemtudományoknak. A kettő között olyan a viszony, mint a bányászat és a feldolgozóipar között – a jog a nyersanyag, benne az összes lehetőséggel, a feldolgozóipar (a törvényalkotás) pedig a technológia (politika vagy a szellemi képesség) rabja. A törvénybe, illetve egyezményekbe, szerződésekbe foglalt jog három szinten nyilvánul meg: egyéni-, közösségi- és nemzetközi jogként. A jog legszigorúbb és egyben legkegyetlenebb korlátja a politika. A jog többre alkalmas, mint amire a törvény képes.
Az önkormányzás mibenléte:
Az önkormányzás ősi törekvés és igény. A tekintélyelvű, az államközpontú és minden centralizáló törvényalkotás ezt a törekvést és igényt igyekszik határok közé szorítani (lásd: a Helsinki Záróokmány cseh és szlovák nyelvű változatában a fordítást megrendelő kormány kívánságára a jogos igény felülírását törvényes jogra). Az önkormányzás az önmeghatározással kezdődik és az önrendelkezés irányába mutat. Az önmeghatározás, amíg az egyén vonatkozásában jelenik meg nem jogi, hanem embertudományi (antropológiai) és lélektani kérdés, emberi-közösségi önmeghatározásként azonban a jog és a politika területét érinti. Az önrendelkezés: a közösségi önmeghatározás és a sajátos ügyekben való döntés igényének a területe. Az önkormányzásnak az államhatalom által általánosan, az államon belüli közösségi önrendelkezésként megtűrt megnyilvánulása a települési és a nagyobb területi (pl. megyei) önkormányzat.
Az állam joga
Az önrendelkezés jogát a népképviseleti demokráciák előtti időből származtatva hajlandók vagyunk ma is csupán az államalkotás jogának tekinteni, illetve a XIX. század utolsó harmadától a nemzet államalkotói jogaként értelmezni. Egy-egy nemzet esetében minél fiatalabb az államalkotói önrendelkezés, számára annál inkább ellenséges minden más önrendelkezési törekvéshez.
A közösség joga
A közösség joga általános értelemben az önmeghatározás és az önrendelkezés. Mind a kettő természetes jog, amit ma alapvető szabadságjognak nevezünk. Ha ezt az alapvető jogot bárki korlátozza, vagy megtagadja, jogsértést követ el – sajnos következmények nélkül. Hajlamosak vagyunk megkülönböztetni a közösség jogát (csoportjogot) és a nemzet jogát, miközben az előbbit alacsonyabb rendű jognak tekintjük. Megítélésünk szerint a közösség joga nem attól függ, hogy a csoport milyen létszámú – a létszámtól a jogérvényesítés lehetősége és terjedelme függhet, de nem a tartalma.
A fogalmak játéka
Különböző nyelvű kultúrák és a más-más politikai hagyományokkal rendelkező nemzetek egymástól eltérően értelmezik az önmeghatározást, önigazgatást, önrendelkezést és az önkormányzást illetve az autonómiát. Tudjuk, hogy sok nemzet szókincse szegényes és nem tesz különbséget a felsorolt fogalmak között, egyes nemzetek pedig a szövegkörnyezettől függően értelmezik ezeket a kifejezéseket. Anélkül, hogy vitatkoznánk velük, írjuk le a mi értelmezésünket.
Önmeghatározás (ang. self-definition) az egyén és a közösség késztetése az önmaga megnevezésére, meghatározására. A Szlovák Köztársaság állami területén élő magyarok önmagukat a magyar nemzet Szlovákiában élő közösségeként határozzák meg. Minden más megnevezést idegennek, vagy más nyelvek sajátosságának tekintik, amennyiben az önmeghatározás lényegét nem érintik.
Önigazgatás (ang. self-management,) az egyéneknek a saját vagy sajátos ügyekben közösségiként megnyilvánuló joggyakorlása – saját/sajátos ügyeknek közösségi felügyelet alatti intézése. Elsősorban szakmai, vállalkozási vagy helyi vonatkozásban van szerepe. Az önigazgatási szervezet igazgatói testülete kinevezés, megbízatás, delegálás vagy választás útján jön létre. Létrehozását törvény, működését szabályzat határozza meg. A gazdasági szervezetek saját igazgatói tanácsuk által önigazgatók. Az oktatásügyben lehet jelentős szerepe az önigazgatásnak, nem csak az oktatási intézmény igazgatójának megválasztása során, hanem a szakmai és gazdasági irányításában is. A közművelődésben az önigazgatás elsősorban a közpénzek és a támogatások elosztásának illetve felhasználásának ellenőrzésében játszhat fontos szerepet.
Önkormányzás (ang. self-government, local government, autonomy, home rule) olyan közigazgatási rendszer, ami törvénnyel hozható létre és működésébe csak törvénnyel lehet beavatkozni. Választással jön létre és a megválasztott testület közjogi hatóságként működik. A közigazgatási önkormányzat a területi autonómia legelterjedtebb alakja. A közigazgatási önkormányzatoknak leginkább két fajtája ismert
– települési önkormányzat
– területi önkormányzat.
Az önkormányzatoknak vannak, a belső önrendelkezés elve szerint létrehozható sajátos alakjai, pl.
– a személyi elvű önkormányzat (perszonális autonómia)
– a kisebbségi önkormányzat
– az etnikai elvű területi önkormányzat, amely keretében kialakítható a kétkamarás önkormányzat valamint a társnemzeti kapcsolat is
vagy a vegyes elvű arányos (szimmetrikus) közigazgatási önkormányzat, ami az egyes közigazgatási egységekben tekintetbe veszi a regionális sajátosságokat, pl. a lakosság etnikai összetételét.
Önrendelkezés (ang. self-determination) az önmeghatározás következménye, amely az adott közösséget entitásként (a többségtől eltérő közösségként) értelmezi és megfogalmazza önigazgatási vagy önkormányzási igényeit. Az önrendelkezésnek két megnyilvánulása van:
– a belső önrendelkezés, ami a létező állam keretei között fogalmazza meg az önigazgatás vagy az önkormányzás (az autonómia) igényét,
– az elszakadás, ami önálló állam alkotására vagy más államhoz való csatlakozásra
esetleg eltelepülésre, elvándorlásra való igény bejelentésével nyilvánul meg.
Egyéni és csoport /közösségi jogok (ang. individual rights, collectiv rights)
Korunk uralkodó felfogása szerint minden joghalmaz az egyén jogaiból vezethető le. Ennek a liberális jogfelfogásnak a mentén alakult ki az alapvető emberjogok, szabadságjogok és polgárjogok doktrínája, ami nagyban hozzájárult az egyéni jogbiztonság megteremtéséhez. Ez alól kivételt jelent az államok joga és a nemzetek önrendelkezési, illetve államalkotói joga.
Az egyéni jogok szintjén azonban létezik számos olyan jogosultság, ami az állampolgári jogegyenlőség és a közterhek egyenlő elosztása dacára csak csoportosan valósítható meg. Ilyen pl. az oktatásra való jog, az eltérő nyelvhasználatra való jog, a különböző vallásúaknak saját egyházukhoz való joga stb. Ezeket a jogokat ugyan egyéni jogként lehet meghatározni, de megvalósulásukat csak egy közösségre vonatkozóan lehet kivitelezni.
A kizárólagosan az individuális jogokon alapuló jogfelfogás ezen a ponton tér vissza a korábbi joggyakorlathoz, a csoportjogok alkalmazásához, amely szerint már a középkorban is létrejöttek a közösségek jogaként megfogalmazott autonómiák, pl. 1224-ben a szász autonómia a Magyar Királyság területén. De az újkori Észak-amerikai indián rezervátumok is a csoportjog és az ősiség jogának elismeréseként jöttek létre, valamint a II. világháború utáni európai autonómiák sem az egyéni jogok csoportos érvényesíthetőségének a következtében alakultak meg, hanem a nemzeti és a területi elvnek az összekapcsolásával vagy a számbeli kisebbségben levő közösséghez való tartozás jogának az elismerésével.
A kelet közép-európai térségben a Habsburg Birodalom utódállamai területén Magyarország, Ausztria, részint Olaszország valamint kis mértékben a délszláv államok kivételével egyikben sem ismerik el az etnikailag számbeli kisebbségek csoportjogait. A csoportjogok elutasítása ezekben azt államokban azonban nem jogfelfogás kérdése, hanem hatalmi doktrína. A nemzet államalkotói kollektív jogának talaján állnak, ugyanakkor azt vallják, hogy a nemzetnek az a része, amely kiszorult a „nemzetállam” keretei közül elvesztette a bármiféle önrendelkezésre való jogot. Emiatt az elvegyülés (homogenizálódás) – beépülés (integráció) – illeszkedés (standardizálódás) lehetőségei közül az elsőt szorgalmazzák, a másodikat elviselik, a harmadikat elutasítják.
A nemzetállam hatalmi kizárólagosságával szemben, az elvegyülés, az asszimilálódás elleni védelemben, illetve a közösségi lét megtarthatósága érdekében az egyéni jogok csak akkor jelentenek esélyt, ha a számbeli kisebbség aránya és területi sűrűsége nagy. Ilyen esetben – az állami terrortól eltekintve – ugyanis a tömeg tehetetlensége maga a védelem, amit az állam tudatosan és tervezetten felszámolhat.
A többségi nemzet hatalmával, e nemzet etnikai érdekeiért irányított állam homogenizáló és integrációs törekvéseivel szemben, illetve a többség egyszerű súlyával szemben az egyedüli védelmet az egyéni jogok csoportos gyakorlásának a törvényes lehetősége, de leginkább a közösségi jogoknak az alkotmányos elismerése teremtheti meg.
Egy nyelvi, népi, nemzeti közösséget nyelve, kultúrája, történelmi tudata, összetartozás-tudata, jelenbéli tapasztalatai és konstruktív jövőképe alapján nem lehet csupán az egyének közös jegyei által kialakult halmazként értelmezni, hanem egybetartozás-tudatuk következtében kulturális értéket teremtő közösségként, nagy társadalmi egységként kell kezelni. Az egy közösséghez való tartozás szempontjából a kultúra – és ennek egyik hordozója, a nyelv – hatása a legkiemelkedőbb és legmeghatározóbb jelentőségű. A kultúra és a nyelv a közösséghez tartozó egyén szocializálódási folyamatának lényege, a közösségi identitás alapvető forrása – a kultúra és a nyelv korlátozása az identitásvesztés forrása. Ezért az egyéni jogok csoportos megélése, az ezen alapuló intézmények működése és a csoportjogok megvalósulása a legfontosobb egy számbeli kisebbségben élő nemzeti közösség számára.
Az egyes államok területén a számbelileg kisebbségben élő, azonos nyelvű, kultúrájú, vallású lakosságot, a többségtől hagyományai szerint, nyelve miatt, nemzeti vagy vallási identitása alapján egyértelműen megkülönböztethető közösséget/közösségeket hasonlóan kell meghatározni az adott államban, mint egy államot nemzetközi vonatkozásban: el kell ismerni alanyiságát. Ennek a számbelileg kisebbségi közösségnek a lakóterületét – ha az leírható regionálisan – az állam többi területéhez viszonyítva úgy kell értelmezni, mint az államot a szomszéd államok viszonylatában: el kell ismerni az államon belüli, területileg is behatárolható sajátosságát, eltérő jellegét. Ez azt jelenti, hogy a közösség számára megfogalmazandó célokat, jogokat, feladatokat és kötelességeket hasonló módon, de a belső jog arányait tudatosítva olyképen kell felvázolni a számbeli kisebbség számára, hogy az közösségileg és/vagy területileg alkalmazható legyen.
Szlovákiai sajátosság
A Szlovákiában élő magyarok az állam területén élő szlovák többségtől elsősorban nyelvileg és kulturálisan különböznek. Ez a különbség annyira jelentős, hogy egymás nyelvét tanulás nélkül nem értik, tehát az elhatárolódás is éles. A hasonlóságok, mint pl. a felekezeti megosztottság, közös történelmi múlt a sok évszázados együttélésből következnek, amelyeket azonban a XX. századi szlovák államalkotás igyekezett eltörölni.
A múlthoz kapcsolódó egyik ilyen hasonlóság a történelmi régiók (vármegyék) tudati beírtsága. Erről tanúskodnak a szlovák nyelvterület nagytájegységei, mert megegyeznek a magyar közigazgatásban, a középkorban meghonosodott vármegye rendszerrel – Liptó, Árva, Túróc, Sáros stb. Persze ez most már inkább tudatalattivá válik, mert a jelenkori államhatalom a közigazgatás sokszori átszervezésével tudatosan igyekezett kiirtani az emlékképeket és a tájegységi egybetartozást.
A kulturálisan és nyelvileg különböző szlovákoknak és magyaroknak a másik közös élményük a természetesen kialakult közös vonzáskörök. Elsősorban a nyelvhatár környéki városok gazdasági vonzásköre ilyen, ami az idők folyamán természetszerűen közigazgatási vonzáskörré is vált. Ez a mai napig fennmaradt, noha a közigazgatási határokat többször átírták. A gazdasági gravitációs vonalak azonban nagyrészt léteznek ma is.
Ez a két történelmileg és gazdaságilag megalapozott élmény még ma, a XXI. század elején is él a tudatban, lehetőséget adva akár kulturális hátterű regionális tudatok újraélesztésére.
Ezeken az elhomályosuló, de a természetes vonzáskörök révén, fel-felvillanó emlékképeken alapozva meg lehet kísérelni egy olyan regionális politikai, közigazgatási, önkormányzati, kulturális szerkezet kialakítását, amely egyrészt élhető feltételeket teremt a nyelvileg és kulturálisan meghatározható magyar közösség, valamint a vele együtt élő, de regionális emlékképeket őrző, az ország többségi lakosságához tartozó szlovákok számára is.
III. Regionális politika és közigazgatás
A gondok gyökere
Bonyolult térségünk, amelyben élünk: a Kárpát-medence.
Ez a térség sem történelmi fejlődésében, sem méreteiben nem hasonlít Európa más részeihez. Ezért botorság alkalmazni itt a közigazgatásban vagy a régiók kialakításában azt a mértékegységet, ami máshol pl. Nyugat-Európában (Németországban, Franciaországban, Spanyolországban) a tartományi vagy egyéb hagyományokkal rendelkező területeken természetes, de itt nem az, és azokhoz hasonlóvá tenni ezt, a méretei szerint más, de ugyanolyan jól működtethető térséget.
Sajátos térségi érdekeket és erre kapcsolódó regionális politikát kell megfogalmaznunk: a természetesen összetartozó területek érdekeinek megfelelő politikát.
Ezt az elvet minden viszonylatban követnünk kell. Oly módon is, hogy elfogadjuk a történelmileg és néprajzilag összetartozó területek közös közigazgatási egységgé való alakításának vagy legalább a közös tervezésnek az igényét.
Térségünknek egy újkori sajátossága, hogy számos, történelmileg, néprajzilag, geográfiailag, gazdaságilag, közlekedési feltételei miatt összetartozó területet államhatárok szelnek ketté, ami kilencven éven keresztül bénította a térség fejlődését. Ha tehát a történelmileg és néprajzilag összetartozó területeket a XX. században meghúzott államhatár választja szét, akkor határon átívelő települési szövetségeket kell létrehoznunk.
A Kárpát-medence szlovákiai részére jellemző további sajátosság, hogy a XX. században a hagyományos régiókat gyakran szabdalták szét újabb és újabb közigazgatási határokkal, mesterségesen elválasztva egymástól azonos vonzáskörbe tartozó településeket. Szlovákia legutolsó, 2001-ben törvényileg meghatározott közigazgatási területi felosztására ugyanez a törekvés nyomta rá bélyegét.
A csehszlovák majd a szlovák állampolitika a hagyományos regionális tudat felszámolását és a nemzetiségi arányok megváltoztatását tartva szem előtt rajzolta át többször a nagy közigazgatási területek határait, jelölte ki a területek központjait, akadályozva ezzel a természetes régiók működését és fejlődését. A közigazgatást alárendelte az etnokrata nemzetállami és hatalmi érdeknek.
Mivel előre nem látható, hogy ennek az érdeknek még hányszor fogják Szlovákiában kiszolgáltatni a természetes régiókat és alárendelni a regionális fejlődést, ezért arra kell törekedni, hogy a természetes régiók minél inkább függetleníthessék magukat az államigazgatástól és a közigazgatási határoktól. Szlovákiában az államigazgatás a szerves fejlődés legnagyobb akadálya.
A közigazgatás
Az egyes államok közigazgatási rendszere – az Európai Unió álláspontja szerint – a tagállamok belügye. Ennek ellenére léteznek az Európa Tanács által elfogadott olyan hatályos dokumentumok, amelyek a tagállamokat mind az Európa Tanács, mind az Európai Unió alapvető szervezési elve a szubszidiaritás és a decentralizáció gyakorlati megvalósítására ösztönzik és a polgárokhoz közeli helyi és regionális kormányzás kialakítását szorgalmazzák. Ezek a dokumentumok – a helyi önkormányzatokra vagy a regionális szerveződésekre vonatkozó charták – egyértelmű és határozott állásfoglalásokat valamint elvárásokat tartalmaznak, amelyeket a tagállamoknak a közigazgatásuk szervezésében be kellene tartani.
Ebben a kérdéskörben az egyik alapvető elv a szubszidiaritás, azaz hogy a jogköröket (hatásköröket és illetékességeket) át kell ruházni a közigazgatásban a polgárhoz közelebbi szintre. A másik alapelv, hogy az átruházott jogkörökhöz a döntési jog mellett meg kell teremteni a jogkör működtetésének anyagi (pénzügyi) feltételeit is.
Szlovákiában az állam 1991-ben a települési (községi), illetve 2001-ben a kerületi önkormányzati rendszer bevezetésével decentralizált típusúvá vált. Ez sajnos nem azt jelenti, hogy az önkormányzatiság valamennyi eleme megvalósult volna – pl. számos adófajtát a központi hatalom nem ruházott át a települési és a regionális önkormányzatra, ezért ezek újraelosztásával kézben tarthatja az önkormányzatokat. Az önkormányzatiságot ezért a szakszerűség és a demokrácia kibontakoztatása érdekében tovább kell fejleszteni.
A privatizáció nyomán az állam gazdaságirányító szerepe ugyan nagymértékben csökkent, szűkült az államigazgatási szervek szerepköre, többek között ez is egyértelműen azt jelzi, hogy a központosított állam helyébe fokozatosan az emberközpontú állam kerül, de annak emberjogi és kisebbségpolitikai szempontból áldásos következményei nélkül, mert ezeken továbbra is az állam központi vagy alsóbb szintű apparátusa uralkodik, vagy az önkormányzatokban a többségi nemzet képviselői.
Bizonyos korábbi állami funkciók a decentralizálás következtében köztestületi irányítás alá kerültek, más állami szolgáltatói feladatok ellátását profitérdekelt vagy társadalmi, non-profit szervezetek szerződéses alapon végzik. A szervezeti pluralizmus keretén belül megjelent a közvetett közigazgatás és megjelentek a különböző partnerségi intézmények is a közösségi szektor szerves alkotó elemeként.
Ezen új kihívásokra kell megtalálni a stratégiai válaszokat a területi önkormányzatok számára.
1. A települési önkormányzatoknál erősíteni kell az alanyi jogú feladat- és jogköröket, azok pénzügyi vonatkozásaival egyetemben.
2. A kisméretű települési önkormányzatokat – törvényes keretek között – ösztönözni kell a kistérségi társulások létrehozására és a határozottabb munkamegosztás kialakítására azért, hogy az önigazgatás szakmai színvonala és hatékonysága tovább javuljon. Végre kell hajtani a kommunális reformot.
3. Erősíteni kell a kerületi (megyei) önkormányzatok feladat- és jogköreit, főként a környezetvédelem és a katasztrófa elhárítás területén. Más regionális funkciók ellátására – mint például a regionális gazdaságpolitika, területfejlesztés és lakáspolitika, egyetemek, kutatás, média, szabadidő, turizmus, sport, rendőrség és közrend, a területi önkormányzatoknak szakmai szervezetekkel kell szövetkezniük a feladatok ellátására.
4. A területi államigazgatásban az ágazati tagoltságot az ésszerűség határain belül fel kell számolni a területileg széthelyezett azonos szintű állami szerveknek a polgár számára elérhető hálózatba történő összevonásával.
A regionális politika
A regionális (területi, tartományi, megyei, kerületi) közigazgatás az államszervezés történelmi tükörképe. Szlovákiában 1920 óta átlagosan évtizedenként egyszer szervezték át gyökeresen a területi államigazgatást illetve közigazgatást. Az állami hivatalokról leválasztott és az államhatalomtól elválasztott területi önkormányzati rendszer azonban először 2002-ben lépett életbe. Ekkortól számíthatjuk Szlovákiában az első decentralizált államigazgatási, illetve közigazgatási rendszert, addig csak az államhatalom különböző fokú dekoncentrációjáról beszélhettünk. A területi közigazgatási egység elnevezése felsőbb szintű területi egységként ugyancsak a hagyománytalanságot tükrözi.
A politikai rendszerváltozás során 1990-től 2002-ig négyszer változott meg a közigazgatás rendszere, az egyéb területi illetőségű hatóságok rendszere pedig továbbra is változó. A változások egyetlen közös jellemzője: hogyan lehet elvonni magyarlakta területekről a közhivatalokat és egyéb közérdekű intézményeket.
Ugyanakkor tudatosítanunk kell, hogy a kerületi (megyei) önkormányzat illetve (politikai) régió nem csupán igazgatásszervezési, területszervezési, területfejlesztési, hanem állampolitikai kérdés is. A központi államhatalmat ugyanis a középső közigazgatási szint hatalmi megosztása és jogköri ellátottsága érinti közvetlenül. Azokban az államokban, amelyekben az állam szétesésétől való félelem miatt nem mertek decentralizálni, nagyon nehezen indult el a jogkörök átadása az önkormányzatoknak. Ezért volt korszakváltó jelentősége annak, hogy 1996-ban az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa megfogalmazta a regionalizmusról szóló nyilatkozatát, majd ennek alapján elkészült a Regionális Önkormányzatok Európai Chartája. Eszerint a régió az államon belüli olyan legnagyobb területi egység, amely választott testülettel (regionális parlamenttel) és végrehajtó szervvel (regionális kormánnyal) rendelkezik. Ezzel tulajdonképpen meg lett fogalmazva az államon belüli területi önrendelkezés, a közigazgatási területi autonómia valamint a háromszintű (helyi, területi, központi) közigazgatás.
Az állampolitikában, ha bármi okból az állam területi egységének megtarthatóságától való félelmek uralkodnak el, az emiatt megjelenő bizonytalanság nem kedvez a regionalizálódásnak és azon belül a társadalmi összetartozás-érzésnek. Szlovákiában az Európai Unióba való belépéssel a politikai regionalizálásnak nem csak a decentralizálás szempontjából kell stratégiai fontosságot tulajdonítani, hanem társadalmi hatása miatt is. A középszintű (megyei) önkormányzati rendszer Szlovákiában 2002. január 1-től tapasztalhatóan a demokrácia elmélyülését eredményezte, ugyanakkor a kialakított közigazgatási területi egységek elsősorban arra jók, hogy szétrombolják a még meglévő hagyományos területi kötődésű identitásokat, lehetetlenné tegyék a települések közti kapcsolatok kialakulását és megerősödését, csökkentsék a közigazgatás hatékonyságát és szakmai színvonalát, és akadályozzák a közszolgáltatási szervezési munkálatokat. Nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a regionális politikában azok a területi egységek, kistérségek a legsikeresebbek, amelyek esetében a regionális fejlesztési és politikai egységek határai azonosak – Szlovákiában ilyen alig akad. Ezért a 2001-ben kialakított közigazgatási szerkezettel szemben az 1994. január 8-án a komáromi önkormányzati nagygyűlésen elfogadott elveknek megfelelően arra kell törekedni, hogy a nagy területi közigazgatási egységek – az európai hagyományok szerint – visszaalakuljanak a történelmi hagyományoknak, geográfiai feltételeknek, gazdasági vonzásköröknek és a kulturális-etnikai sajátságoknak megfelelően, tekintetbe véve a NUTS II, illetve a NUTS III követelményeit.
IV. Az önkormányzatok társulásai és együttműködésük
Az önkormányzatok területi együttműködése
Szlovákiában a törvények és a végrehajtó hatalom nem rokonszenveznek a regionalizmussal. A rendszerváltozás kezdete óta eltelt csaknem két évtizedben nem sikerült elfogadtatni törvényt a kistérségi társulásokról. A törvényi támasszal létrejövő kistérségi társulás pedig nem csupán a szervesen összetartozó településcsoportok közös tervezési körülményeit könnyítené meg, hanem általa olcsóbbá válhatna a közigazgatás is és nem kellett volna 2002-ben spekulatív módon létrehozni a települési önkormányzatok hatáskörébe delegált szakhivatalok (hatóságok) szerinti társulásokat – pl. az építésügyi hivatalok működtetésére. Jelenleg csupán a jogi személyek társulásával létrejövő önkormányzati szövetségek működhetnek, nehézkesen, kis hatékonysággal és nem rendelkezhetnek sem átruházott, sem eredeti jogokkal.
Az önkormányzati önállóság kibontakozásával egyre égetőbbé válik a települési önkormányzatok, mint egyenjogú és egyenrangú felek önkéntes, jogalanyiságon alapuló együttműködésére és összefogására lehetőséget teremtő törvény hiánya. Kistérségi törvényre van szükség, aminek lényege abban áll, hogy segítse a szomszédos települések szabad társulásainak létrehozását és a települési önkormányzatok feladatainak hatékonyabb és célszerűbb ellátását. Amennyiben erről nem külön törvény rendelkezne, akkor ezt a községekről szóló jogszabályban kellene rögzíteni. A törvényi szabályozásnak ki kellene terjedni
– a hatósági igazgatási társulás – egyes hatósági ügyfajták több település közös intézésére,
– az intézményirányító társulás – közös intézmények alapítására, fenntartására, fejlesztésére és irányítására.
– a közös képviselőtestület – a települések teljes önkormányzati jogának tiszteletben tartása mellett,
– az együttműködés – társulás nélkül – a közös (nagyobb horderejű) feladatok megoldási lehetőségeinek keresésére,
– a közös önkormányzati hivatal – külön képviselőtestülettel és polgármesterrel.
– a többcélú kistérségi társulás – szélesebb körű közszolgáltatások biztosítására térségi együttműködést igénylő feladat- és hatáskörök ellátására.
Ezért stratégiai feladatnak kell tekinteni a kistérségi társulások törvény által rendezett létrehozhatóságát és saját körükben való kvázi önkormányzati jogokkal való felhatalmazását.
Az önkormányzatok határon átívelő együttműködése
A testvértelepülések
A rendszerváltozás előtti időben is a „szocialista testvériség” erősítése, elmélyítése, megszilárdítása, kiterjesztése stb. okán kialakult a testvértelepülések intézménye, ami azonban a kommunista hatalmi rendszer bukásával összeomlott. Csak az maradt meg belőle, aminek volt szerves alapja. A testvértelepülések rendszere azonban a valódi testvériség okán és a kapcsolatteremtés óhaja miatt újraépült. Ma a Kárpát-medencét a testvértelepülések rendszere hálózza be, aminek az együttműködés, kölcsönös segítség, a szolidaritás és a magyar nemzeten belüli, de határon átívelő kapcsolatok adnak mozgósító tartalmat. A testvér-települési kapcsolatok elterjedtsége miatt érdemes lenne létrehozni a meghívásos alapon működő Kárpát-medencei testvértelepülések szövetségét.
Határon átívelő- és az ún. euroregiós együttműködés
Az 1990-es évek közepén kezdték szorgalmazni az önkormányzatok a határon átívelő térségi együttműködést, amely az ünnepélyes találkozások mellett lehetőséget teremtettek vállalkozók, sőt vállalkozói csoportok találkozóira, árubemutatóira – pl. a Hídverő Napok, a nagykaposi árumintavásár stb. A szükséges törvényi háttér hiányában azonban ezek a kezdeményezések is vakvágányra futottak. Csupán azok a szerveződések élték túl a néhány éves időtartamot, amelyek valamilyen Európai Uniós támogatáshoz jutottak vagy találtak olyan célt, amit a régió érdekein túliként is lehetett megjeleníteni. Ilyen lett az Ipoly hidak ügye, a Rima-Sajó környezetvédelmi valamint az Ister-Granum gazdasági együttműködés. A valódi kistérségi érdekek azonban a kormányzati ellenszél miatt mind csődbe jutottak, hacsak nem akadt egy-egy erős önkormányzat a határ mindkét oldalán, amelyek saját erejükből működtették volna a kapcsolatokat, mint pl. a Szepsi és Tállya tokaji borút együttműködés. Ezekhez társultak később a szlovákiai megyei (kerületi) önkormányzatok és a magyarországi megyei önkormányzatok közötti együttműködési szerződések, amelyek mindeddig nem tudtak érvényesíteni valódi regionális érdekeket.
Európai Területi Együttműködési Csoportosulás (EGTC)
Az Európai Parlament általi jóváhagyása után a Bizottság 2006. július 5-i 1082/2006/EK számú rendelete alapján többek között Szlovákia és Magyarország is beépítették jogrendjeikbe az Európai Területi Együttműködési Csoportosulás alapításának, szervezésének, működésének és esetleges megszűnésének jogi feltételeit. Az uniós rendelet, illetve az országonkénti jogszabályok célja a gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése, és a határokon átnyúló, transznacionális, illetve régiók közötti együttműködés előmozdítása. Jogi személyiséggel felruházott Európai Területi Együttműködési Csoportosulást létrehozhatnak területi önkormányzatok, települési önkormányzatok, illetve jogalanyisággal bíró társulásai és más közjogi intézmények, amennyiben ezek egyike a másik ország területéről való. A legnagyobb gond ebben a vonatkozásban, hogy a szomszédos országok között nem működik a jogharmonizáció, ezért egy ilyen társulás bejegyzése számos akadályba ütközik. Stratégiai feladat a bejegyzési feltételek jogharmonizálása és könnyítése.
Az önkormányzatok határon átívelő társulásai, szövetkezései
Szlovákiában a települési és területi önkormányzati törvény elismeri minden területi egységnek az önkormányzáshoz való jogát, összhangban az Önkormányzatok Európai Chartájának alapelveivel. A helyi önkormányzatok alkotmányos alapjoga a szabad társuláshoz való jog. Ez azt jelenti, hogy az EGTC kivételével a települési illetve területi önkormányzatoknak nincs szüksége külön államhatalmi engedélyre ahhoz, hogy nemzetközi szerveződésekbe léphessenek. Ez által szabad út nyílik a települési önkormányzatok előtt, hogy az ország határain túl is szövetséget köthessenek településekkel vagy települések társulásaival.
A határon átívelő együttműködés és szövetkezés az Európa Tanács és az Európai Unió keretei között
Tudatosítanunk kell, hogy mind az Európa Tanács, mind az Európai Unió nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az önkormányzatiság és a regionalizmus eszméjének elterjesztésével ellensúlyozza a nemzetállamok kizárólagos és központosított hatalmi gyakorlatát.
Az Európai Unióban ez elsősorban a regionalizmus elvének előtérbe helyezésével, az államhatáron átívelő gazdasági és kulturális együttműködés támogatásával, önkormányzatok regionális együttműködésének a felkarolásával nyilvánul meg. Az EU-ban a Régiók Bizottsága a nemzetállami hatalmi súly csökkentésére, a leszakadó régiók felzárkóztatására és a regionális önmeghatározási törekvések valamint a belső önrendelkezés békés mederben való tartására és az elnyomásuk megakadályozására jött létre. Az EU egyik legfontosabb hozadéka számunkra az államhatárok fellazítása, aminek eddigi leghatékonyabb módja az unión belüli szabad, ellenőrzésnélküli határátlépés (a schengeni határok), majd az Európai Területi Együttműködési Csoportosulás, ami az önkormányzatok számára nyit szabad utat a határon átívelő gazdasági és egyéb együttműködésre.
Az Európa Tanács szerves részeként működő Helyi és Regionális Önkormányzatok (kétkamarás) Kongresszusa (Congress of Local and Regional Authorities, CLARA) adott helyet elsőként az európai együttműködésben az önkormányzatok sajátos képviseletének. Szervezetét és működését a 2007-ben elfogadott Alapszabály rögziti. Ennek 5. §- a határozza meg, hogy egy nemzetközi (értsd ezen országhatárokon átlépő) nem kormányzati, azaz civil szervezet (NGO – Non-Governmental Organisation) milyen feltételekkel kaphat részvételi jogot (Participatory Status) a Kongresszus munkájában. A Kongresszus tagjai azoknak a közösségeknek az ügyeit jelenítik meg az Európa Tanács által művelt politikában, amelyeket önkormányzati jogkörrel képviselnek. Szlovákia azon mintegy 470 települése, amelyben magyarok élnek abszolút vagy relatív többségben mindezidáig nem képviselteti magát önállóan a CLARA-ban. A képviseletet ebben a vonatkozásban úgy lehet létrehozni, hogy a szlovákiai magyar többségű települések regionális társulásai jogalanyú szövetséget hoznak létre a Kárpát-medence más országaiban működő magyar többségű települési társulásokkal és kérik felvételüket a Kongresszusba.
Az önkormányzatok és az önkormányzati képviselők sajátos érdekképviseleti társulásai
Az önkormányzatok (települések) eddig is létrehoztak, főleg a gazdasági pl. vízügyi, szennyvízelvezetési, hulladéktározói stb. érdekeik szerinti társulásokat. Noha ok lett volna rá, nem gazdasági érdekű társulások mégsem jöttek létre. Pedig gazdasági-kultúrális érdekű társulásokra számos lehetőség adódott volna, pl. a falusi turizmus fellendítésére, vagy a táj- és a természeti értékek közös védelmére és közkinccsé tétetlére. Az viszont még várat magára, hogy etnikai sajátosságok védelmére hozzanak létre önkormányzati társulásokat. Pedig mi sem lenne okszerűbb. Létre lehetne (és kellene) hozni
– a magyarok által többségben lakott települések önkormányzati szövetségét, vagy
– a magyar nemzetiségű önkormányzati képviselők szövetségét, vagy
– a magyarok által kisebbségben lakott települések magyar nemzetiségű önkormányzati
képviselőinek a szövetségét a magyar kisebbségi önkormányzatért, vagy
– a magyar önkormányzati képviselők szövetségét a magyar nyelv regionális hivatalos használatáért, stb.
V. Nemzeti és etnikai közösségek önigazgatási és önkormányzati rendszere
Általános megközelítés
Szlovákiában a háromszintű közigazgatás (települési önkormányzat – megyei önkormányzat – országos parlament) ugyan megfelel az európai közigazgatási szokásoknak, és nagyjából összhangban áll az Európa Tanács által elfogadott helyi önkormányzatok chartájával, valamint az Európai Unió Régiók Bizottságának elvárásaival. Ennek ellenére mégsem állítható, hogy kielégítő az önkormányzatiság illetve a közigazgatás jelenlegi állapota, és nem csupán azért, mert az átruházott feladatok teljesítésére nincs elegendő pénzük a települési és a regionális önkormányzatoknak.
A hiány alapvetően két okból ered. Az egyik ok, hogy a közigazgatásban nem érvényesül az önigazgatás elve. Az ország polgárainak nemzetileg (nyelvileg, kulturálisan, hagyományaiban) eltérő közösségei nem rendelkeznek a létező közigazgatási szerkezetben önigazgató testületekkel sem a kultúra, sem az iskolaügy, sem a nyelvhasználati ügyeik vonatkozásában.
Nem léteznek önigazgató kistérségek, amelyek a régiók szerves fejlődésének alapját alkothatnák. A jogrendből hiányzik a nemzetileg eltérő közösségek területileg illetékes kisebbségi önkormányzati rendszere, illetve a személyi elvű autonómia létrehozhatósága.
A középszintű közigazgatás mesterségesen kialakított területi egységekhez kötődik.
Kulcskérdés az önkormányzattal rendelkező nagyobb területi egység, a régió (megye, kerület) mibenléte.
Az EU néhány tagországában több olyan régió is létezik, amely sajátosságaival, történelmével és kulturális értékeivel indokolja a gazdasági és politikai helyzetét erősítő autonómia megvalósulását. A régiók meghatározásánál mindenekelőtt de la Blanche – neves regionalista – tézisét kell irányelvnek tekinteni: „egy régiót nem kijelölni kell, hanem el kell ismerni a létét.” E tekintetben igen fontos az 1978. évi Bordeaux-i Határozatok 3. §-a: „Minden európainak joga van az európai identitáshoz, ugyanakkor joga van saját régiójához is.” ( Standing Conference of Local and Regional Authorities in Europe, Bordeaux, 1978)
Ebben a vonatkozásban a regió nem országot vagy állami területet jelent, hanem valamilyen sajátosság alapján meghatározható nagy tájegységet.
A regionalizmus vonatkozásában összeurópai szempontból a politikában azt kell tudatosítani, hogy az európaiak növekvő hányadában a hagyományos „nemzeti összetartozás-tudat” mellett kialakulóban van az „európai identitás”. Ennek mintegy kiegészítője a „regionális identitás”. Sem a regionális, sem az európai identitás azonban nem etnikumhoz kötődik, hanem térséghez, ami lehet etnikailag vegyes vagy egy etnikum által lakott. Ha ezt a közigazgatási (adminisztratív) területi egységek (régiók) kialakításánál nem vesszük figyelembe, a közigazgatási területek lakhatatlanná válnak, ahonnan elmenekülnek azok, akik számára az ott uralkodó viszonyok idegenné, elviselhetetlenné válnak. Ezért is sejthető, hogy Szlovákiában az államhatalom részéről 2001-ben kierőszakolt megyék esetében ez volt a legfontosabb szempont: meneküljenek a magyarok a mestereséges régiókból.
A regionalizmussal kapcsolatos ilyen állami magatartás azonban nem csak Szlovákiára jellemző. A 2004-2007 között EU tagországgá vált államok saját jogkörük jelentős hányadát – kisebb-nagyobb méltatlankodás közepette – átadták Brüsszelnek. Nem szívfájdalommal, nem meggyőződésből, hanem a korábbtól működő automatizmus következtében lemondtak eredeti jogaik egy részéről. Ami nem csoda, hiszen közülük tíz tartozott több mint negyven éven át Moszkva fennhatósága alá, ezért Brüsszel irányába is hasonlóan viszonyultak mint korábban Moszkvához. De ahogy annak idején igyekeztek Moszkva megtévesztésére, most Brüsszelt is ilymódon igyekeznek becsapni. Ezért nem mutatott őszinte hajlandóságot egyikük sem a demokrácia kibontakoztatására és a szubszidiaritás elvének érvényesítésére. Ez kiváltképpen azokban a közép- és kelet-európai országokban nyilvánult meg, ahol a lakosság jelentős része nemzeti kisebbségi közösséghez tartozik (Bulgária, Románia, Szlovákia), ugyanis amint Brüsszelnek fölfelé, a kisebbségi közösségeknek lefelé is át kellett volna adni bizonyos, legalább önigazgatási jögköröket. Ez utóbbira azért nem került sor, mert a hatásköröknek és jogköröknek az átadása sértette volna ezekben az államokban a kizárólagos nemzet-hatalmi érdekeket, ugyanis
– a kisebbségi közösségeknek jogszerű, demokratikus eszköztárat nyújtott volna a megmaradásukhoz elengedhetetlen körülmények megteremtéséhez,
– biztosította volna a számbeli kisebbségben élő népcsoportoknak a gazdasági és kulturális fejlődését, és
– politikai érdekképviseletét.
Minden állam vonatkozásában érvényes: a demokrácia minőségének leghitelesebb mércéje, hogy egy kormány milyen hatásköröket hajlandó átadni az alsóbb, helyi és regionális szinteknek és közösségeknek.
A szlovákiai magyar közösség jövője szempontjából sorsdöntő, hogy Szlovákia közigazgatási területi felosztása fejleszthető-e abba az irányba, hogy a régiók határai de la Blanche előbb idézet elve szerint, valamint, az Európa Tanács L.M. de Puig jelentésében (Regionalisation in Europe, Doc. 11484) foglalt irányelvek szerint módosuljanak.
Az önigazgatás
Az önigazgatás megvalósulásához nélkülözhetetlen a törvény általi feljogosítás, mert az önigazgatási testületek, szervek nagyrészt valamilyen hierarchikus rendszeren belül működnek.
A számbeli kisebbségben élő nemzeti közösségek számára leginkább az oktatásügyben, a közművelődési kérdésekben és a nyelvi jogok érvényesülésének ellenőrzésében képzelhető el az önigazgatási rendszer kiépítése.
Az oktatásügyben a saját megyei tanfelügyelőségek létrehozásával, tantervtanács felállításával, tankönybizottság működtetésével, módszertani központok kialakításával stb. képzelhető el egy önigazgatási rendszer megteremtése, ami saját államtitkár vagy miniszterhelyettes által van alárendelve az oktatási miniszternek.
Az önigazgatási testületek létrehozásában ezért elsősorban a szakmai testületeknek kellene résztvenni és azoknak a civil szervezeteknek, amelyek bizonyíthatóan kötődnek az oktatáshoz, pl. a szülői szövetségnek, pedagógusok szervezeteinek stb.
A közművelődésben megyei és országos szintű önigazgató testületek felállításával, a pályázatok elbírálására, műemlékvédelemre, központilag vagy megyi szinten megvalósuló költségvetési támogatások odaítélésére és felügyeletére, a központi vagy megyei illetékességű kulturális közintézmények felügyeletére létrehozott testületek felállításával képzelhető el a szaktárcán belül, illetve a megyei közigazgatásban a kulturális önigazgatás létrehozása. Ezek a testületek a megyei önkormányzat vagy az országos parlament által ellenőrizhetők.
Az önigazgatási testületek tagjait pl. a törvényben meghatározott feltételek szerint pályázat alapján lehetne kiválasztani. Kétséges az érdekelt közművelődési szervezetek részéről történő jelölés, mert nem biztosítható a jelöltek elfogulatlansága. Elképzelhetetlen, hogy a profitorientált szakmai szervezetek részt vehessenek az önigazgatási testületek létrehozásában.
A nyelvi jogok érvényesülése szélesebb körű jog, mint az előbbi kettő, ezért az ellenőrzését nem lehet csak szakmai jellegű önigazgatási jognak tekinteni. Megyei szinten az adott közösség ügyében deklaráltan érdekelt szervezeteknek rendelkezniük kell kiküldetési vagy jelölési joggal a testület létrehozására.
Az önkormányzás
Az önkormányzati rendszerek léte az alkotmányból ered, működésüket törvény szabályozza, és működésükbe is csak törvénnyel lehet beavatkozni.
Ismeretes
– a települési és a megyei önkormányzatok mellé rendelhető önkormányzati rendszer, ilyen pl. a kisebbségi önkormányzat, valamint a személyi elvű autonómia elvén működő önkormányzat, továbbá
– a párhuzamos önkormányzati rendszer, mint pl. az etnikai elvű közigazgatási autonómia (nem területi autonómia), ami párosulhat az adott terület vonatkozásában a kétkamarás közigazgatással
– különleges státusú terület (területi autonómia).
A kisebbségi önkormányzat (kulturális autonómia)
Kisebbségi önkormányzat csak ott jöhet létre ahol létezik számbeli kisebbség. A kisebbséget lehet országos viszonylatban, vagy helyi viszonylatban értelmezi – tehát az országos többség helyileg lehet kisebbség is.
A kisebbségi önkormányzat általában választással jön létre.
Annak érdekében, hogy csak a számbeli kisebbségi közösség tagjai válasszák meg a kisebbségi önkormányzat tagjait, fel kell állítani a választói katasztert, ami magával vonja a személyes adatvédelem újragondolását.
Más megoldás is lehetséges.
Kell léteznie olyan országos pártoknak vagy megyei politikai szervezeteknek, amelyek az adott kisebbségi közösség politikai érdek-képviseletét nyíltan vállalják, és ezeknek a jelöltjei versenghetnek a kisebbségi önkormányzati tagságért a választásokon. Az országos bejegyzésű politikai szervezetek az országos, megyei és helyi kisebbségi önkormányzati képviselői helyekért, a megyei bejegyzésűek a helyi és a megyei kisebbségi önkormányzat képviselői helyeiért versenghetnek. Országos kisebbségi önkormányzatot létre lehet hozni a választással létesült megyei önkormányzatokból delegált képviselőkkel, vagy közvetlen választás útján. Ez utóbbi megoldás a személyi elvű autonómia működtetését igényli, ami ugyancsak feltételezi a választói katasztert. Ezzel a módszerrel megyei kisebbségi önkormányzat is választható.
Kisebbségi önkormányzatot lehet alakítani települési, megyei és országos szinten. Jogkörébe az identitással kapcsolatos politikai, szakmai és financiális kérdések tartoznak. Ezeken a területeken a kisebbségi önkormányzat a döntéseit a kisebbségi közösség képviseletében önállóan hozza meg vétójoggal és egyeztetetési kötelezettséggel.
A kisebbségi önkormányzatok érdemleges működéséhez szükséges azon jogszabályi feltételeknek megteremtése és hatásköri biztosítása, amelyek lehetővé teszik küldetésük teljesítését:
– a nemzeti önazonosság megőrzése, erősítése és átörökítése,
– a történelmi hagyományok ápolása, tárgyi és szellemi kultúra megőrzése és gyarapítása,
– anyanyelv ápolása és fejlesztése,
– anyanyelvű óvodai nevelés, alsó-, közép- és felsőfokú oktatás,
– társadalmi szervezetek, társulások, egyesületek létrehozása,
– a nemzeti közösség számára a közszolgálati televízió és rádió által készített műsorok
sugárzása rendszerességének, terjedelmének és elérhetőségének a felügyelete,
– országos nevelési, oktatási, kulturális, tudományos intézményhálózat kialakítása,
– nemzeti ünnepek és rendezvények zavartalan megtartása, jelképek használata,
– építészeti, kulturális és vallási emlékek, hagyományok megőrzése, ápolása és átörökítése,
– széleskörű nemzetközi kapcsolatok kiépítése és fenntartása terén.
Személyi elvű autonómia (kulturális autonómia)
Rendeltetése és működtetése azonos a kisebbségi önkormányzatéval. Csupán a létrehozásában tér el némileg. Az önkormányzati rendszer (autonómia) regionális és országos szervének megválasztásában nem az arányosság vagy a létszám a meghatározó, hanem a számbeli kisebbségi közösséghez való tartozás. A testület tagjainak a megválasztásában tehát az is részt vehet, aki egy településen egyedül vallja magát a kisebbségi közösség tagjának. Emiatt szükséges a választói kataszter (névjegyzék) létrehozása.
Közigazgatási autonómia
Helyi szinten a működtetése problematikus, ott inkább a kisebbségi önkormányzati rendszer alkalmas és célszerű. Viszont regionális szinten közvetlen választás útján kialakítható a kisebbségi közösség parlamentje, aminek kötelezően meg kellene tárgyalni minden olyan előterjesztést, ami a számbeli kisebbségi közösséget érinti (lásd kisebbségi önkormányzat) – vétójoga és egyeztetési kötelessége lenne. A kisebbségi önkormányattal szemben nem csak a régiók (megyék) hatáskörébe tartozó, a kisebbségi nemzeti közösség indentitásával kapcsolatos kérdésekben, hanem regiófejlesztési, kistérségi gazdasági ügyekkel, szociálpolitikai, egészségpolitikai stb. kérdésekkel kapcsolatban is lenne határozathozatali joga.
Kétkamarás regionális önkormányzat
Az országos méretben számbeli kisebbséget, ugyanakkor helyi illetve regionális viszonylatban akár többséget is alkotó közösségek esetében az országos többséggel való egyenrangú partneti viszony megteremtésére a kétkamarás regionális önkormányzat a legmegfelelőbb. Ilyen rendszerben az egyik kamara népképviselete arányos rendszer szerint jönne létre, a másik kamara a nemzetiségi összetétel szerint paritásos alapon.
Ehhez azonban a természetszerűség érdekében szükséges lenne a de la Blanche-tól idézett elvnek az érvényesülése, miszerint egy régiót nem kijelölni kell, hanem el kell ismerni a létét. Ez teljesült volna 2001-ben Szlovákiában, ha pl. a parlament elfogadja Komárom megye és Nógrád-Gömör megye kialakítására tett javaslatot.
A kétkamarás regionális önkormányzat kialakíthatósága Szlovákiában csak vágyálomnak tűnik, azonban ezáltal lenne megvalósítható szlovák-magyar viszonylatban a társnemzeti kapcsolat is.
Kétkamarás regionális önkormányzat azonban kevésbé eszményi keretek között és nem csak ilyen magasra törő céllal is kialakítható, csak meg kell határozni az alapelveket, pl. a nemzetiségi arányból vagy a létszámból lehet kiindulni. Kétkamarás megyei önkormányzatot létre lehet hozni a 2001-ben kialakított megyékben is. Szlovák-magyar vonatkozásban Pozsony, Nagyszombat, Nyitra, Besztercebánya és Kassa megyében. Szlovák-ruszin és szlovák-ukrán vonatkozásban Eperjes megyében.
Területi autonómia
Ez olyan sajátos jogállású önkormányzati terület, amelynek jogállását az alkotmány, alkotmány erejű törvény vagy nemzetközi egyezmény (akár a magyar-szlovák alapszerződés bővített megújítása) határozza meg. Jogállása azonban csak a belső jog vetületében értelmezhető, még akkor is ha fölötte külső hatalom is rendelkezik védőhatalmi joggal (státussal).
Legfontosabb ügyeink: az oktatás és az anyanyelv
Az UNESCO álláspontja szerint: a XXI. században a fejlődés kulturális fejlődés lesz, vagy egyáltalán nem lesz fejlődés.
Annak mindenképpen tanúi vagyunk, hogy a kultúra és az oktatás szerepe fokozatosan felértékelődik.
Még a kétpólusú világrend idején, az 1975-ben megszületett Európai Biztonsági és Együttműködési Konferencia Zárónyilatkozata helyezte a kultúrát és az oktatásügyet előkelő helyre a nemzetközi kapcsolatrendszerek alakításában, valamint az országok nemzetközi megítélésében, majd tíz év múlva megrendezték Budapesten a Kulturális Fórumot, ahol az oktatás és a kultúra szabadságának a vizsgálata állt központi helyen.
A kétpólusú világrend megszűnése óta pedig annak vagyunk tanúi, hogy a kulturális kérdések kerülnek a politikai vita középpontjába – a kultúra vált a konfliktusok nagy részének meghatározójává, kiindulópontjává, aminek egyik oka a felgyorsult globalizáció, valamint az információs és a tudásalapú társadalom kialakításának égető követelménye. A tudás, mint kulturális termék, stratégiai jelentőségűvé vált. Az 1998-as Kulturális Világjelentés ezzel kapcsolatban így fogalmaz: a kultúra „döntő szerepet játszik a gazdasági fejlődés modelljeinek megtervezésében és megvalósításában, a stabil demokráciák felépítésében, valamint annak biztosításában, hogy a különböző kultúrák erőszakos konfliktus vagy nyílt háború nélkül éljenek együtt…”.
Az Európai Uniós tagsággal a szubszidiaritás és az arányosság elveinek megtartása mellett a tagállalmok szuverenitásuknak egy részét kizárólagos, valamint megosztott ill, támogató, összehangoló, és kiegészítő hatáskörök formájában átadták az uniónak. Ugyanakkor le lett szögezve, hogy mely jogkörök nem vonhatók meg a tagállamoktól. Ezek többek között az ipar, az emberi egészség védelme, a kultúra, idegenforgalom, oktatás, ifjúság, sport és szakképzés, a polgári védelem és a (köz)igazgatás.
Ebből egyértelműen következik, hogy az oktatásügyben, a kultúra területén és a közigazgatási berendezkedésben lehet stratégiai jellegű feladatokat meghatározni. Annál inkább, mert a nemzeti kultúrának két legfontosabb öszetevője a nyelv és az oktatás a legfontosabb közösségformáló erő, a közösség pedig egy adott térben éli életét, amelyben meg kell teremtenie önigazgatását vagy önkormányzását. Önkormányzási hatalom nélkül a közösség szétesik.
Önkormányzatiság és nyelvhasználat
Az anyanyelv használatának joga az oktatásban, a közművelődésben, a közéletben, a gazdasági életben, a köztérben a legtipikusabb olyan egyéni jog, aminek csak közösségben van értelme. Ennek a jognak az erősítésére fogadta el 1992-ben az Európa Tanács a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját. A charta küldetése olyan kedvező feltételek megteremtése a tagországok jogrendjében, melyek lehetővé teszik a regionális vagy kisebbségi nyelvek használóinak az élet minden ésszerű területén, – az oktatásban, a tömegtájékoztatásban, a bíróságok előtt és a közigazgatásban, a gazdasági és szociális (egészségügy) területén, valamint a kultúrában és közművelődésben, anyanyelvének zavartalan használatát. A charta gyakorlati megvalósítása stratégiai politikai feladat.
A Chartának Szlovákia kormánya által elfogadott változata 2002. január 1-én lépett életbe. A Charta elfogadásakor Szlovákia egy alkalmazási korlátozó nyilatkozatot csatolt az elfogadásról szóló jegyzőkönyvhöz melyben leszögezte, hogy:
– a charta egyes rendelkezéseit csak a már korábban kialakított normakorlátok között fogja alkalmazni, külön kihangsúlyozva az alkotmányos keretek változtathatatlanságát, ill. a szlovák államnyelv felülrendeltségét a kisebbségi nyelveknek – ami azonban ellentmond a charta küldetésének;
– a kisebbségi nyelveket helyi nyelveknek tekinti – tehát földrajzilag meghatározható nagyobb területekhez nem köthető nyelvekké nyilvánította.
A nyelvi charta küldetésének és szellemének, illetve gyakorlati alkalmazhatóságának (implementációjának) feltételei és a szlovák álláspont egymással szemben állnak, mert a charta azzal a feltételezéssel keletkezett, hogy
– bővüljön a számbeli kisebbségben élő közösségek kulturális (nyelvi) jogainak alkotmányos kerete;
– létrejöjjön az összhang a közigazgatási területi beosztás, valamint a regionális nyelvhasználat földrajzi területe között;
– a nyelvhasználati jogok (Szlovákiai viszonylatban az államnyelvről szóló törvény) olymódon változzanak, hogy lehetővé váljon a regionális méretben használt nyelvnek területi (regionális) nyelvként való elismerése és annak egyenrangú használata a helyi és a területi közigazgatásban (önkormányzatban és államigazgatásban), közoktatásban, közművelődésben, hitéletben, médiákban, gazdasági és üzleti szférában, a közszolgáltatásokban, a bíróságoknál, rendészeti szerveknél stb.
Önkormányzatiság és az oktatásügy
Szlovákiában a 2001-ben végrehajtott közigazgatási reform a papírforma szerint eleget tesz minden elvárásnak, hiszen a rendszerváltozási folyamat 12. évében végre sikerült az iskolaügyet is decentralizálni. Az általános iskolák fenntartási joga (és kötelessége) át lett ruházva a települési önkormányzatokra, a középfokú iskolahálózat pedig a megyéhez tartozik. Az egyetemek látszólag autonóm módon működnek.
Az alapfokú és középfokú iskolákkal kapcsolatos átruházott jogkör azonban azt is jelentette, hogy a korábbi állami mulasztásokat is átruházták az önkormányzatokra, de nem a hiányok fedezetét. Ez tehát csak annyiban jelentett változást, hogy a lelkiismeretes és gazdaságilag erősebb települési önkormányzatok saját erőn felül teljesítve pótolták a korábbi állami mulasztást. A gazdaságilag gyengébbek pedig szándékaik ellenére leépítésre kényszerültek.
Ezen a helyzeten az sem változtatott, hogy egyes települések összevonhattak bizonyos (utazási, fejkvóta) támogatásokat.
A közigazgatási reform és a decentralizálás nem hozta magával az emberközeli szemléletet, csupán a piacgazdasági érdekeket. Ez pedig ellentétes az emberközpontú és tudásközpontú szemlélettel.
Az Európa Tanácsban sem az Európai Unióban nem létezik közoktatási charta, de olyan álláspont sem, ami ellentétes lenne a tudásközpontú társadalom elvárásaival. Nincs hát mire hivatkozni ebben a viszonylatban, de az igényeket sem lehet mire hivatkozva elutasítani.
A műveltségi létrán való továbblépéshez az első lépcsőfokra otthon kell fellépni. Ha ez nem így történik, alapjaiban sérült az esélyegyenlőség. Ha a körülmények kényszere miatt ezen az első lépcsőfokon a tudást nem lehet megszerezni az anyanyelven, akkor sérült az alkotmányos alapjog is. Ha középszintű tudást megszerezni csak a demokratikusan megválasztott testületek akaratának kiszolgáltatottjaként lehet, akkor sérült a demokrácia. Ez azt jelenti, hogy nem lehet különbséget tenni az oktatási intézmények működtetői között – legfeljebb a megszerezhető képesítési minőség vonatkozásában, de az nem közigazgatási, hanem szakigazgatási kérdés.
Mit kell tennünk most a nyelvhasználatért és a közoktatásért ?
Az anyanyelv használata és a közoktatás szorosan összefüggő ügyek, nem is lehet egymástól elválasztva beszélni róluk. Mindkettővel kapcsolatban egyszerre kell megfogalmazni az elképzeléseket.
A közoktatás
Intézményi ügy, amelynek irányítását átruházták a települési illetve a megyei önkormányzatokra, de a központi költségvetéstől függenek. Ezért külön kell meghatározni a közoktatási intézmény fenntartói finanszírozásának és szakmai ellátottságának kötelezettségeit, valamint módozatait – pl. az önigazgató testületek, vagy a kisebbségi önkormányzat által, esetleg a közigazgatási autonómia eszközeivel vagy a szimmetrikus önkormányzati rendszer megteremtésével.
Az alapszintű oktatásban az egyenlőség elve uralkodik, ezért minden teherviselést a központi költségvetésnek kell vállalnia. Emiatt nem terhelheti többletkiadás az állampolgárt vagy a települési önkormányzatot.
A középszintű oktatásban a teherviselést úgy kell szétosztani az önkormányzati, a magán intézmények, és az egyházi oktatási intézmények között, hogy az egyenlőség elve ne sérüljön. Csak a többletszolgáltatást szabad külön díjazottá tenni. Ebben a vonatkozásban az alapdíjazás ugyancsak a központi költségvetést terheli, amennyiben érvényesül a tudásközpontú társadalom megteremtésének az igénye.
Legnagyobb gond a kis tanulói létszámú iskolák fenntarthatósága valamint a magyar nyelvű alapfokú oktatás elérhetősége. Ez csak törvényileg rendezhető, amely biztosítaná, hogy az általános iskola első négy évfolyamát mindenki lakóhelyén és anyanyelvén végezhesse, és ehhez megkapják a települési önkormányzatok az iskola fenntartására szükséges pénzbeli hozzájárulást a központi költségvetésből.
Az alapjogokat (a művelődéshez való jogot, az anyanyelv használatának jogát, a gyermek jogát) az előbbihez képest ugyan nem érintő ügy az általános műveltséget nyújtó középiskolák, azaz a gimnáziumok közoktatási szerepe. Ezek az iskolák a megyei önkormányzatokhoz tartoznak. A magyarul oktató iskolák legtöbbje gimnázium, ahonnan általában egyetemi tanulmányokat folytató érettségizettek kerülnek ki, vagy munkanélküliek, mert ezek az iskolák nem adnak semmilyen sajátos tudást a diákoknak. Ezért nem csak szakmai kérdésként, hanem önkormányzati felelősségként is megjelenik ezeknek az iskoláknak a gondja. A magyar műveltségszerzés szempontjából azonban nem mindegy, hogy a sajátos tudást a tizenéves kor második felében egy magyar oktatási nyelvű és ilyen szellemű iskola adja-e, vagy egy olyan szlovák tanítási nyelvű szakiskola, amelyre ráerőszakolták a magyar nyelvű képzést is. A magyar szakmunkásképző iskolák és a magyar gimnáziumok között az életpálya stratégiája szempontjából kellene stratégiai szövetséget kötni.
A nyelvhasználat
A nyelvhasználatra vonatkozó jog, az egyéni jogok olyan sajátos területe, amely csak közösségben nyer értelmet, ezért közigazgatási és önkormányzati kapcsolódása több mint vitathatatlan. A nyelvhasználat közösséghez és területhez kapcsolódik – ezért közösségi és területelvű jogként kell értelmezni.
Szlovákiában az államhatalom mindeddig megtagadta ezt a jogot a számbeli kisebbségben élő közösségektől, ezért a jogrend helyi illetőségű nyelvként határozza meg az állam területén beszélt minden őshonos nyelvet, a szlovákon kívül.
Szlovákia többnemzetiségű állam, de nem multikulturális. Multikulturálisnak azokat a társadalmakat nevezik általában, ahol pl. különböző nyelvű, identitású emigránsok élnek keverten, de a különböző identitások zagyva keveredését is nevezik így, helytelenül. Szlovákiában leginkább kettős identitás létezik: nemzeti (kulturális) és szülőföldi (területi). Az identitászavarban szenvedők a szülőföldet felcserélhetik az állammal vagy az országgal, de ez elsősorban fogalomzavar. A többes identitás azonban nem jelent sem multikulturalizmust, sem többes nemzeti kultúráltságot, hanem a nemzeti azonosság, regionális azonosság és európai identitás egy időben való létét – ezek azonban egymást kiegészítő identitások. Aki nemzetileg többes identitású az sem multietnikus, sem multikulturális, hanem identitás zavarban él.
Vitathatatlan, hogy a nyelvhasználat közösséghez és területhez kötődik, ezért összefügg az önkormányzatisággal, mivel az is területfüggő. Emiatt a számbelileg kisebbségben élő közösségek nyelvi jogait is csak ebben a viszonylatban kell megítélni és meghatározni. Ebben a viszonylatban kell átértékelni a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájához Szlovákia által fűzött ratifikációs jegyzőkönyvet is. Ez azt jelenti, hogy újra kell tárgyalni Szlovákiának a chartához való csatlakozását.
Alapvető követelmény, hogy a magyar nyelv (a ruszin és az ukrán valamint a cigány) Szlovákiában regionális nyelvként legyen elismerve, helyileg a 10%-os határhoz, regionálisan (megyénként) a 10 ezer főhöz kötve a kétnyelvűséget. Ez országos viszonylatban azt jelenti, hogy a közigazgatásban, igazságszolgáltatásban, rendészetben, földhivatalban stb. regionális nyelveken is lehessen intézni a hivatalos ügyeket.
VI. Összegezés
Minden számbeli kisebbségben lévő közösség, amely nem rendelkezik csoportjogokkal, vagy legalább az egyéni jogok csoportos érvényesíthetőségével, szétesésre és megszűnésre van ítélve. Ezért minden ilyen közösségnek alapvető érdeke megteremteni az önkormányzási, de legalább az önigazgatási intézményeinek rendszerét. Érdekérvényesítési lehetőségeit elsősorban erre kell használni, ehhez kell alakítani az egyéni érdekek érvényesítését vagy az egyéni érdekekkel legalább nem akadályozni a közösségi érdekek megjelenítését .
A magyar nemzet szlovákiai közössége jelenleg a csoportosan érvényesíthető egyéni jogoknak csak a töredékével rendelkezik. Egyik ilyen jog a magyar iskolák léte, a másik a számbeli súlya révén megteremtett helyi, megyei és országos politikai képviselete, a harmadik a polgári jogegyenlőség jóvoltából alakított civil szervezetei. A közigazgatásban nem rendelkezik még önigazgatási testületekkel sem, nemhogy önkormányzási joggal. Nyelvhasználati jogai pedig csak egy-egy településhez köthetők, de csupán korlátozottan.
Ez egy olyan hiányosság, ami a közösség szempontjából végzetessé válhat, ha rövidtávon nem áll be fordulat és nem sikerül kivívni legalább a kisebbségi önkormányzás jogát, vagy legalább az oktatási és közművelődési önigazgatás jogát.
Tudatosítni kell, hogy a csoportjogok jelentősége és közösségvédelmi szerepe megnő a jövőben. Az európai társadalom politikai-szervezési formája az egyre nagyobb egységek létrehozása felé tart, ami a jövőben csökkenteni fogja a nemzetállamok jelentőségét, ugyanakkor fokozza az etnokratikus nemzetállamok félelmeit is, ezáltal erősíti homogenizációs törekvéseiket, ami növelni fogja a számbeli kisebbségek bedarálásának veszélyét. A nagyobb szervezési egységek kialakulása magával hozza az államok fölötti intézmények hatalmának és jogalkotási lehetőségeinek növekedését, egyúttal növeli a regionális és szűkebb arányú integrációk jelentőségét is. Valószínűsíthető, hogy a regionális egységekben az egyes etnikai és kulturális népcsoportoknak, a mai számbeli kisebbségeknek – ha túlélték az átalakulás korszakát – egyre szélesebb körű jogaik, talán teljes autonómiájuk lesz, és előmozdítói lehetnek a társnemzeti alkotmányos elrendezésnek. Addig viszont küzdelmes utat kell bejárni.
A magyar nemzet szlovákiai közösségének önös érdekében és e jövő felé vezető úton lévő akadályok leküzdéséért fokozott figyelmet kell fordítani a nemzeti azonosságának védelmével kapcsolatos kérdéseknek és csoportjogainak. Ezt a szempontot nem lehet felcserélni sem a gazdasági, sem az anyagi szempontú szociális érdekekkel.
Rövidtávon – egy választási cikluson belül – javulást kell elérni a nyelvi jogok terén. A magyar nyelvnek Szlovákiában regionális nyelvvé kell válnia, tíz százalékra kell csökkenteni a helyi hivatalos nyelvhasználati határt, és az önkormányzati régiókban a regionális nyelvnek a második nyelvként való elismerését kell elérni, ami a helyi nyelvhasználatban az 50%-os nyelvi aránynál nyelvi egyenrangúságot jelent. De az első lépés a magyar nyelv regionális nyelvként való elismerése.
Ezzel egy időben kell elkezdeni a politikai küzdelmet azért, hogy a közigazgatásban létrehozhatók legyenek az oktatási és közművelődési önigazgatási testületek. Az oktatásban elsősorban a szakmai önigazgatást kell elérni, a közművelődésben pedig a közpénzek elosztásának a felügyeletét, tehát a kultúra finanszírozását kell átvinni az önigazgatási testületek hatáskörébe.
Meg kell menteni a kis tanulói létszámú iskolákat, hogy tíz éves korig a gyerekek lakóhelyükön részesülhessenek oktatásban és ahol ez nem lehetséges, ott biztosítani kell a gyerekek szakszerű szállítását a legközelebbi iskolába. Ezen belül törvény által kell biztosítani az anyanyelvi oktatás elérhetőségének azonos esélyét mindenki számára.
Középtávon – két választási cikluson belül – meg kell teremteni a kisebbségi önkormányzati rendszer politikai és közjogi feltételeit, hogy a 2017-ben esedékes megyei önkormányzati választások és 2018-ban a helyhatósági választások nyomán megalakulhassanak a helyi-, megyei- és országos kisebbségi önkormányzatok, amelyek majd átveszik az önigazgatási testületek feladatait is. Ezzel párhuzamosan azonban hozzá kell látni a kétkamarás önkormányzati rendszer kialakításához, amely a kisebbségi önkormányzatok feladatkörét venné át megerősödött jogkörrel.
A helyi önkormányzatok szövetségi rendszerének újragondolása azonban oly égető kérdés, hogy rövidtávon kell elérni változást. A magyar közösség önigazgatási valamint sajátos önkormányzati rendszerének a kiépítése és a nyelvi jogok bővítése elképzelhetetlen a települési önkormányzatok részvétele nélkül és e céloknak új, az önkormányzati szövetségek által teremtett nemzetközi megjelenítése nélkül.
Mint korábban említettük eddig korántsem használtuk ki a célszerű, a magyar közösség érdekében létrehozható önkormányzati társulásokat, pl
– a magyarok által többségben lakott települések önkormányzati szövetségét, vagy
– a magyar nemzetiségű önkormányzati képviselők szövetségét, vagy
– a magyarok által kisebbségben lakott települések magyar nemzetiségű önkormányzati
képviselőinek a szövetségét a magyar kisebbségi önkormányzatért, vagy
– a magyar önkormányzati képviselők szövetségét a magyar nyelv regionális hivatalos használatáért, stb.
Ezek a szövetkezési módozatok azonban csupán a belföldi keret lehetőségeire vonatkoznak. A kört tovább kell bővíteni, nemzetköziesíteni kell. Erre kézenfekvően két lehetőség kínálkozik. Az egyik a Kárpát-medencei testvértelepülések meghívásos alapon kialakítható szövetsége. A másik a Kárpát-régió településeinek a szövetsége (Association of Municipalities in the Carpathian Region/AMCAR), amely az egy-egy országban kialakított, magyartöbbségű települések társulásainak a szövetségeként jöhetne létre, amely nemzetközi szövetségként bejegyeztethető lenne akár a Kárpát-medencei térségen kívüli országban. A bejegyzett szövetségnek kérvényeznie kell az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusánál (CLARA) a részvételi jogviszonyt, a Participatory Statust, a szervezet Chartájának (amelyet 2007. május 2-án fogadott el a Miniszteri Bizottság) 5.§ -a értelmében. Ennek elnyerése biztosítaná az AMCAR meghatalmazott képviselőinek
• az állandó belépőt mind az ET, mind pedig az EU épületeibe,
• részvételi és felszólalási lehetőséget a CLARA ülésein,
• beadványok, jelentések továbbítását,
• személyes kapcsolatok kialakítását a helyi és regionális önkormányzatok elnökségének tagjaival és az országos küldöttségek képviselőivel,
• kapcsolat kiépítését az EU-n belül a Régiók Bizottságának és más bizottságoknak a tagjaival.
A Kárpát-régióbeli Települések Szövetsége pártok és kormányok felett álló, nemzetközileg is elismert NGO (nem-kormányzati szervezet) lenne, amely a helyi és a regionális önkormányzatokat illetve az általuk megjelenített magyar közösségi érdekeket tudná képviselni a nemzetközi szervezetekben.
Ennek a képviseleti lehetőségnek azonban már most is létezik két változata. Az egyik az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésében helyet foglaló magyar kiküldöttek – a szlovák parlament magyar képviselői közül ketten, Szlovákiának az Európai Unióba való belépése óta pedig az Európai Parlement két megválasztott magyar képviselője Szlovákiából. Az ő tevékenységük hatékonyságát növelhetné a CLARA-ban való önkormányzati részvételünk.
Ezekben az (pan)európai szervezetekben való részvételünk, azonban egy olyan járulékos előnnyel is szolgál, hogy együtt lehetnek jelen az európai politikában több ország magyar képviselői, ami kölcsönösen növeli hatékonyságukat.
Tudatosítani kell, hogy az 1998-as pártegyesülés óta tíz elpocsékolt évvel kell elszámolnunk az érdekérvényesítés terén. Annyi haszna ezeknek az éveknek azért volt, hogy megtanultuk a kapcsolatteremtés mesterségét és ma már legalább tudjuk, mit szalasztottunk el eddig. Nyolc-tíz kemény évnek nézünk elébe. Amit 2009/2010 és 2018 között elmulasztunk, soha sem fogjuk tudni bepótolni. A szlovákiai magyar közösség leépülése 1998 után egy-két évvel ugyanis egyértelműen megkezdődött, a folyamatot még meg lehet állítani, ha legalább a rövid és középtávú feladatokat végrehajtjuk.
Kidolgozták:
Dr. Kvarda József
Dr. Duray Miklós
